摘要：
由于诸多历史与现实原因，国立科研机构立法长期处于停滞不前的状态。究其原因是对立法必要性的理解存在相当偏差。立法缺失目前已经导致了国立研究机构健全完善现代治理的诸多困境，必须将国立科研机构立法置于国家科技治理能力和治理体系的改革框架下，从宪法责任、改革法律基础和法律治理主流范式等角度，重新厘清和明确国立科研机构立法的必要性，即通过立法形式明确国立科研机构的法律地位，设立调整规范国立科研机构管理与运行的专门性法律，是推进科技治理体系和治理能力现代化的基础性工作，也是当前科技体制改革领域亟需解决的制度建设关键议题。
关键词：
国立科研机构; 科技立法; 必要性; 中国科学院
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引言
2016年7月，国务院发布的《国家“十三五”科技创新规划》中明确将“研究起草规范和管理政府科研机构、科技类民办非企业单位等的法规，合理调整和规范科技创新领域各类主体的权利义务关系”作为当前强化创新法治保障[1]、加快薄弱环节和领域的立法进程的 重点改革任务，这意味着科研机构立法正式被列入本次全面深化科技改革的议程。但是，这已经是科研机构立法第4次进入科技发展规划之中，创设专门性科研机构法律法规自官方文件正式提出已经超过了30年。
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问题的提出
国立科研机构立法在中国为何难解
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1. 1
国立科研机构立法的无疾而终
从现有公开的政府文献来看，最早在1986年9月5日中共中央、国务院转发国家科委制定的《关于当前科技工作形势和今后工作若干意见的报告》中，就首次明确提出了“拟订《科研机构法》”的工作任务。1987年4月2日，时任全国人大常委会副委员长在第六届全国人大第五次会议上所作的《工作报告》中，说明“教科文卫委员会参加了……技术合同法、科学技术研究所法、自然科学社会团体法等法律的研究、制定和草拟工作”[2]，从而进一步证实了以“科学技术研究所法”和“自然科学社会团体法”为立法形式的科研机构立法最晚在1986年已经在国家立法机关正式启动。同时，1987年4月20日国务院办公厅印发的《国务院“七五”期间立法规划》中，明确列入“拟制定《科学技术社会团体条例》、《科学技术研究所条例》等法规”。
其后，推动科研机构立法作为完善科研体系建设的重要改革举措又被2次明确列入科技发展规划之中。1991年12月，国家科委编制发布的《国家科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要 (1991—1995—2000) 》中，提出“抓紧制定《科技进步法》、《科技奖励法》、《研究所法》等法律、法规，力争到2000年初步建立起比较完善的科技法律体系”[3]，将科研机构立法同科技进步法列为同一批次的立法项目。
1996年7月3日，国家科委编制发布的《“九五”期间科技立法规划》全面规划了1996—2000年科技立法工作，更将“规范科研机构、科技工作者等科技活动主体的立法工作”作为“九五”科技立法工作总体目标的第一项，并且明确立法形式为——《科研院所法》，提出“此项立法工作由国家科委综合计划司、政策体改司和条件财务司共同负责，争取1999年前报请有关立法机构审议”[4]。在科研机构立法的具体内容上，《“九五”期间科技立法规划》也给出了明确的说明，“科学研究和技术开发机构 (包括国有科研院所、工程技术中心、重点实验室、民营科技机构等) ，是促进科技进步的重要力量”，“该法将明确科学研究和技术开发机构的基本任务、结构布局以及相应的研究开发和技术创新机制，规定各类机构设置、变更和终止的一般原则，以及相应的权利、义务的责任，规范其内部管理体制，健全各项制度，为其发展提供法律保障”。
进入新世纪，制定专门性科研机构法的探索仍然在延续。2001年1月，时任科技部部长、党组书记曾撰文专门介绍“十五”期间科技立法工作考虑，提出“将在全国人大和国务院领导部门领导下，做好交办的有关《科学技术普及法》、《科研院所法》以及促进高新技术产业化等相关立法的调研、起草等各项工作”[5]。2004年10月，科技部发布的《科技部关于全面推进科技管理依法行政的意见》，明确“深入开展科技资源共享、科技中介机构、科研机构、生物安全、信息技术安全等立法研究”。2011年7月4日发布的《国家“十二五”科技规划》在“落实和完善科技政策法规”方面，也提出“加强科技资源共享、科研机构、科技中介等方面政策法规的研究制定”。但遗憾的是，上述这一系列以科研机构作为整体调整对象的专门性立法尝试事实上都无疾而终。
1. 2
国立科研机构立法的权宜之计
同一时期，科研机构专门立法的替代性方案却取得了进展。1993年7月2日全国人大常委会审议通过的科技“基本法” (1) ——《科学技术进步法》采取设立专章的方式对科研机构的依法治理提供了最基础的原则性规范。时任国务委员兼国家科委主任在1992年10月30日所作的《关于<中华人民共和国科学技术进步法 (草案) >的说明》中指出，“草案第五章总结了科技体制改革的成果，用法律的形式明确了科研院所的法人地位，把改革实践中实行的院 (所) 长负责制、扩大科研院所自主权，促进科技进入经济、长入经济，发展以集体所有制为主体的多种经济成分的民办科技机构等成功经验，上升为法律规范”。但是，有科技法学者在当时就尖锐地指出，《草案》中对于科研机构的规定并无新意[6]。而且，从最后公布的法律来看，草案被删去了“用法律的形式明确了科研院所的法人地位” (2) 的条款[7]，科研院所自主权也从草案第三十六条第二款规定的“国家保障研究开发机构的研究开发自主权和依法享有的生产经营自主权”，被最终调整为第三十四条第二款“研究开发机构依照国家有关规定享有研究开发、生产经营、经费使用、机构设置、人员聘用等方面的自主权。[8]”
2007年《科学技术进步法》首次修订，原法第五章的“研究开发机构”的规定被修改调整为第四章“科学技术研究开发机构”，其中最为重大的调整是将“利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构”与一般的“科学技术研究开发机构”做出区分，并对“利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构”设立、机构治理和资源开放共享做出了原则性规定。这也意味着国立科研机构首次在立法上取得了区别于其他科学技术研发组织的特殊法律性质。但是，与同年3月22日国务院法制办发布的《中华人民共和国科学技术进步法 (修订草案) (征求意见稿) 》相关条文 (3) 的对照来看[9]，国立科研机构治理中最为关键的经费保障和运行自主权2项，在最终稿中都被调整弱化甚至删除。同时，科研院所的法人地位问题仍然未能获得立法确认。
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立法缺失导致的国立
科研机构治理困境
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通过科研机构立法在我国科技体制改革的历史发展的历史演进与诸多实际状况来看，国立科研机构的法律治理似乎有法可依，却往往实践中又有法难依。与高校学校、公立医院等其他文教事业单位相比，国立科研机构至少存在以下的治理困境:外部治理关系模糊摇摆、内部管理行政化色彩浓厚、学术权力虚化，科研公共属性淡化、社会职能难以承担，人事资产财务制度叠床架屋、缺乏系统协调、改革动辄得咎。而这些看似与科技体制改革或现代科研院所制度建设有关的问题，本质上都是国立科研机构立法长期缺失的直接后果，反映了当前国立科研机构法律性质不清、概念模糊、范围不明、自主权缺乏必要的法律保障情况下的治理困境。
2.1
政府与科研机构关系模糊
从现有研究来看，大多数学者都认为我国公立科研机构当前面临诸多治理问题与科研机构“行政化”存在直接的关联，其“行政化”主要体现如下3个方面。一是政府与科研机构关系的行政化。比如，有学者认为作为承担政府公共服务职能的公共组织，“科研事业单位几乎等同于政府的附属机构，科研机构领导的选拔权、任命权、考核权均掌握在政府手中，从客观上加强了政府与科研机构的行政隶属关系”[10]。二是科研机构内部管理行政化，有学者将其归纳为“行政权力主导包括学术研究在内的一切事务，组织序列由行政权力划分，组织架构按照行政机关的架构设置，职能配置、领导任命、运转机制和决策管理均采取与行政机关类似的模式”[11]。三是科研机构设立运行方式行政化，有学者就认为1978—1998年中国公立科研机构的规模的迅猛膨胀，实际上也是“行政机关对知识权威的依赖”所推动的，并且导致了2001年公立科研机构改革之初，“全国各类公立科研机构多达2400多个，队伍庞大，机构分属于不同的部门和地方，交叉重复现象严重，人浮于事现象突出”[12]。因此，有学者认为科研机构改革建立“良好的科研软环境”，首先就是要“减少行政干预，对科研资源的使用和配置，尊重学术界的意见;政府及社会各界对科研的支持不能以牺牲学术的独立和自由为代价来换取;采取必要措施减少官本位对学术界的渗透和影响”[13]。
但是，所谓的“行政化”问题显而易见并非科研机构所独有，其表现也并非科研机构特有，而是各类公立学校、公立医疗机构和其他事业单位治理存在的通病[14]。但是，从改革路径来看，除了科研机构改革坚持采取以企业化转制等机构组织形式变革为主要手段的方式外，高等学校和公立医疗机构实际上立足首先明确政府与机构的关系，更加强化了“政事分开”和政府作用对于机构治理的关键意义。高等学校等公立学校改革行政管理体制或者去行政化，并非是通过将公立学校转制为企业来实现，而是坚持教育公益性原则的基础上，增加社会化办学对教育公共产品的供给;简政放权，实现“管办评分离”、“政事分开”;特别是，通过制定学校章程等制度机制落实和扩大学校办学自主权，健全大学内部治理顶层设计，完善中国特色现代大学制度 (4) 。在医疗机构改革方面，以2015年《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》为代表的改革文件明确，公立医疗改革以“破除公立医院逐利机制，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制”作为改革目标，以“公立医院管办分开”为核心，将落实公立医院自主权、建立以公益性为导向的考核评价机制作为改革公立医院管理体制的关键。由此可见，科研机构“行政化”问题，实际上是政府与科研机构关系的直接反映，在两者关系并未厘清理顺的前提下，以“行政化”的“标”为改革目标，显然不是治本之策。
在法律制度层面上，1993年制定的《科技进步法》很大程度上回避了科研机构与政府关系这一关键性问题，对于科研机构自主权也采取了极为原则性的表述、内涵并不清楚。该法仅第三十一、三十二条中提及“国家根据经济建设和科学技术进步的需要，统筹规划和指导科学技术研究开发机构的布局，建立现代化的科学技术研究开发体系”，“国家对从事基础研究和应用基础研究、高技术研究、重大工程建设项目研究、重大科学技术攻关项目研究、重点社会公益性科学技术研究的研究开发机构和高等院校，在经费、实验手段等方面给予支持”，既未明确国家或政府在设立“科学技术研究开发机构”中的举办者地位，也未区别国立科研机构与其他机构与政府关系的重大差异。
同时，该法只针对农业科研机构做出了规定，要求“县级以上地方各级人民政府应当采取措施，保障农业科学技术研究开发机构和示范推广机构有权自主管理和使用试验基地和生产资料，进行农业新品种、新技术的研究开发、试验和推广”，而对于其他科研机构只是列举式的说明，“研究开发机构依照国家有关规定享有研究开发、生产经营、经费使用、机构设置、人员聘用等方面的自主权”，至于这些自主权如何得以保障以及自主权行使与政府管理之间的关系该法均未给予任何阐述。2007年修改后的《科技进步法》虽然对科研机构的自主权有所强化，并且在制度上区分了国立科研机构与其他科研组织。但是，1993年科技进步法中遗留的关键问题仍然没有解决，即国家的举办者地位仍未明确、国立科研机构自主权内容及其行使仍然缺乏必要的规则保障、作为调整对象的科研机构法人地位仍未明确。而且，在没有明确科研机构设立条件和审批程序的前提下，使用“从事基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究的科学技术研究开发机构，可以利用财政性资金设立。利用财政性资金设立科学技术研究开发机构，应当优化配置，防止重复设置;对重复设置的科学技术研究开发机构，应当予以整合”的表述方式，实质上明显存在调整对象不明、调整关系不清的问题，即谁有权利用财政性资金设立科研机构、谁有权优化配置整合重复设置，而这正是国立科研机构与政府关系的原点。
与之相对照，我国公立高等学校改革方面的做法就极具参考意义。1995年制定的《教育法》设专章“学校及其他教育机构”和“教育投入与条件保障”，明确国家与学校等教育机构的关系，规定国家作为主要举办者的法律责任和义务，立法确认其与学校之间的组织设立、领导体制和经费投入保障的法律关系。1998年制定的《高等教育法》结合高等教育实际，在《教育法》基础上进一步细化政府与高等学校在机构组织、人事管理、教学活动和投入保障等各方面的法律关系，依据《宪法》明确“国家依法保障高等学校中的科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由”，依法设置高等学校设立条件及行政审批程序，规定高等学校自主权的各项具体内容，确定教师、教育工作者和学生等的管理体制，并再次确认国家作为举办者对于高等学校的经费投入和条件保障义务，即“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应……国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十五条的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长”。2015年修改后的《高等教育法》更进一步强化了高等学校自主权及其依法行使的法律保障。
2.2
国立科研机构法律身份尴尬
与科研机构、政府之间关系的长期模糊相比，更令人困惑的是作为重要的科技创新主体和国家事业单位类型，国立科研机构在我国法律上竟然缺乏必要的内涵界定，法律用语多变、混乱，政策涵义重叠模糊，以至于那些在一般人感觉中似乎应当比较清晰的国立科研机构是什么、法律地位如何、有何基本权利和义务，实际上都难以用制度化、规范化的方式准确表达出来。从目前梳理的情况来看，我国法律法规和重要规范性文件中对于由政府设立、从事公共科学技术研究开发的实体性组织既没有统一、规划、明确的概念界定，也没有使用相对一致的表述名称，甚至在更多情况下对其未做任何特殊规定。
在科技法律方面，1993年首次制定的《科学技术进步法》中并没有关于国立科研机构的规定，而是使用“研究开发机构”指称所有从事科学研究与开发的组织，其并不限于具有独立法人地位的实体性科研机构，而是包括没有独立法人地位附属于其他组织的内设科研组织，甚至是其他临时性的科研组织形式。2002年《科学技术普及法》也未对国立科研机构做出专门规定，使用“科学研究和技术开发机构”来泛指各类各种科研机构。2007年修改后的《科学技术进步法》采用了“利用财政性资金设立科学技术研究开发机构”的名称首次在法律中对政府类科研机构予以规定，2015年修改后的《促进科技成果转化法》使用了与进步法有区别的“国家设立的研究开发机构”来表述。在其他法律方面，《慈善法》、《畜牧法》、《律师法》、《未成年人保护法》、《农业机械化促进法》、《乡镇企业法》、《种子法》等7部法律中，将“科研机构”或“科研院所”与“高等学校”或“高等院校”、企事业单位并列作为特殊的一类法律主体予以规定，其中均未对国立科研机构做出区分;《网络安全法》、《野生动物保护法》、《境外非政府组织境内活动管理法》、《高等教育法》、《学位条例》、《中小企业促进法》、《公益事业捐赠法》《标准化法》等8部法律中，将科研机构表述为“科学研究机构”或者“研究机构”作为与企业、学校相区别的主体，除《境外非政府组织境内活动管理法》区分了境外和境内“自然科学和工程技术的研究机构”外，也均未对国立科研机构做出单独规定。
从现有法律的表述来看，科研机构更多并非是具有法律主体意义的概念，而只是对具有科学研究与技术开发功能的某些组织形式的泛化表达，其是否具有独立的法律人格 (法人地位) 、是否独立承担法律责任、是否属于事业单位都并未成为法律规范的内容。从这个意义上看，在我国法律框架下科研机构作为一类独立法律主体的法律人格目前还尚未形成，这与公立学校、医疗机构、公共文化设施、公共图书馆、博物馆、广播电视机构、出版单位等文教事业单位相比，存在较明显的制度落差。
而且，随着我国民事主体法律制度的不断完善，国立科研机构法律主体身份界定的基础性法律规则也发生了较大的变化，进一步放大了专门性立法缺失所导致的身份尴尬。2017年3月15日第十二届全国人大通过的《民法总则》，修改完善了我国自1986年《民法通则》所确立的企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人的法人制度体系，将上述法人类型重新归类至营利法人、非营利法人和特别法人的新框架中。改变了以往事业单位法人组织属性不明的情况，将事业单位与社会团体、基金会、社会服务机构等一同列为非营利法人，并明确“非营利法人”和“事业单位法人”的法律涵义，即“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人” (民法总则第87条) ，“具备法人条件，为适应经济社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位” (民法总则第88条)。
这意味着，我国民事基本法律中法人主体的类型划分从“组织活动”向“组织功能”转变，“事业单位”与作为非营利法人的“事业单位法人”在法律内涵相分离。在“事业单位法人”的制度框架下，将机构治理运行的非营利性作为前提，以“事业单位”突出机构设立方式行政性和设立财产来源的财政性，以“法人”强调机构作为民事法律主体的权利义务独立性。与之相应地，新框架中的“社会服务机构”实际上指代的就是目前俗称“民办非企业”的各类组织，它们同样属于非营利法人的类型，只是与“事业单位法人”相比，其机构设立方式和设立财产性质有所不同，即“为公益目的以捐助财产设立”。
与《教育法》第三十一条明确学校具有“法人资格”“在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”不同，我国现行科技法律制度中始终未对科研机构和国立科研机构的法人地位予以明确，更多将其视为开展科学技术研究开发的组织形式，而非具备特定组织形态和组织功能的法律主体。科研机构章程与大学章程对其法律身份和地位的规定，就可以明显地反映这样的认知差异，无论是教育部核准的清华大学章程、北京大学章程、中国人民大学章程等部属高校章程，还是省级教育行政部门核准的地方高校章程，均在章程中明确规定了“学校是实施高等教育的非营利性事业单位法人”，而国立科研机构大部分并未编制章程、且在科研机构章程中也一般仅规定“国立科研机构”或者“事业单位”身份，而疏忽对其法律地位的确认，另外大量以“民办非企业”形式组织的公立科研机构在原有民法体系中位置不明。
科研机构特别是国立科研机构法律地位不清，直接导致了大量涉及科研机构的公共政策实际上政策指向不明、适用调整范围模糊，其最终的实施方式和效果也必然难以得到制度保障。
2.3
科研机构改革缺乏法律保障
上一轮科技体制改革的纲领性文件——1999年8月20日发布的《中共中央国务院关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》，就明确将科研机构去行政化和分类改革作为重点，提出“应用型科研机构和设计单位原则上要转为科技型企业、整体或部分进入企业、转为中介服务机构等”，“社会公益型科研机构要实行分类改革:对于有面向市场能力的科研机构，要转为科技型企业、整体或部分进入企业，或转为企业性的中介服务机构;对于向社会提供公共服务、无法得到相应经济回报的科研机构，在调整结构、分流人员的基础上，按非营利性机构的机制运行和管理，政府主要通过扶持政策、竞争择优方式提供科研项目和基地建设经费”，明确“国务院部门所属科研机构 (包括实行企业化转制的科研机构) ，除少数由中央管理外，一般要按属地化原则管理”。其后，1999年和2000年分2批共有376家产业部门属的技术开发类科研机构实现了企业化转制。
但转制似乎并没有如预期解决这些科研机构存在的治理问题。有学者实际调研后发现，技术开发类科研机构企业化转制后，“转制科研机构在赢利性目标与公益性目标之间出现了矛盾”，研究开发活动是转制科研机构的特色，企业管理体制与转制科研机构的研究开发特色不完全相符，行业发展的基础研究工作被逐渐弱化，共性技术平台建设不能满足产业发展的需要[15]。更有学者担忧，科研院所的转制实际上是增加了一批国有中、小型企业，他们虽然技术力量很强，但经济效益的追求将会不断削弱其技术优势和力量，使他们中的大多数最终只能发展成为一般性企业，这与国企改革“抓大放小”的思路之间存在着“措施不配套”，再加上他们往往“背着沉重的离退休人员和单位冗员，以及国有资产保值增值的沉重负担”，若无有效措施，“转制科研院所的前途堪忧”[16]。而在社会公益型科研机构改革方面，之前存在的问题仍然在许多改革试点机构内部存在[17]。有研究认为，“以社会公益类科研机构保留在官僚组织系统中为前提的改革很难实现公共利益最大化”，“一所两制”等改革方案实际上难以解决体制性痼疾，只是一种过渡性改革方案[18]。
另外，从我国政府科研机构改革的初衷来看，“转制”与“分类”实际上并非改革本身，而是实现现代科研机构治理的一种市场化手段而已，“一转就灵、一分就行”显然是行不通的。而且，无论是“转制”还是“分类”，都直接涉及科研机构与政府的角色和权力分配等根本性问题，仅由政府单方面利用不具有法律效力的规范性文件 (俗称“红头文件”) 来推动和改变显然与现代法治精神不符。而且，从“转制”和“分类”改革举措的后续配套来看，由于缺乏系统性、长期性的法律制度保障，缺少改革成果的法律确认，直接导致了后续改革配套难以有效跟进，改革效果难以持续。因此，无论是坚持市场化的改革路径，还是强化公益化性质的分类改革，由于缺乏基本的、必要的法律框架，都仍然处于摇摆和不明朗中。
而高等学校改革进展正是由于立法保障充分，与科研机构改革形成了较为鲜明的对比。1998年8月29日由第九届全国人大常委会通过的《高等教育法》，重点解决政府与高等学校的关系问题，以立法方式规定了高等学校的性质和设立宗旨，明确“举办高等教育机构不得以营利为目的”、“高等教育机构必须以培养人才为中心”，规定了“国务院和省、自治区、直辖市人民政府在发展高等教育中的职责”，明确赋予“高等教育机构在教学、科研和社会服务方面的自主权”[19]。这一法律被广泛认为是“将我国高等教育改革和发展中形成的科学理论与实践经验通过法律的形式固定下来”[20]，并将保障高校自主权作为改革实践的共识和高等教育发展规律予以法律确认[21]。时任国家教委主任朱开轩在阐述高等教育法的立法意义时特别指出，之所以采取立法方式是“对教育历史经验教训进行总结后得出的一条重要结论”，“自新中国建立以来至改革开放以前的几十年间，每次政治运动，教育事业总是首当其冲，屡受冲击，教育秩序被破坏，教育发展大起大落”，“有了法律的明确规范与规定，才有利于保证每一个教育活动的主体尽可能发挥自己的积极性和创造性”[22]。新时期，为了适应我国高等教育全面深化改革的需要，2015年12月27日十二届全国人大常委会通过了修改《高等教育法》的决定，再次对一些已经形成共识的制度改革和创新予以法律化，下放设立高校审批权限、强化高校学术委员会作用、立法明确高等教育评估体系[23]，进一步分清政府权责、理顺政府学校关系、强化学校内部治理。有学者将这一改革过程总结为:外部治理由政事一体化向政事分开转变、内部治理由横向分权向纵向分权转变[24]。
还应当明确的是，国家事业单位改革与国立科研机构立法并不矛盾。作为国家事业单位的一种类型，国立科研机构既应当遵循事业单位改革的一般逻辑，还应当按照自身组织活动的特点明确必要的改革路径，事业单位改革本质上是促进国立科研机构立法的重要因素，科研机构立法是国立科研机构事业单位改革实践中有益经验和制度共识的法律化成果。因此，当前国立科研机构事业单位改革中面临的诸多现实困难，恰恰是国立科研机构立法缺失后果的直接体现。
当前，全面深化科技体制改革正在向改革纵深和难点突进，尽快完善国立科研机构治理体系和规范运行的法律保障已经成为国立科研机构有效发挥国家科技战略力量、推进创新驱动发展战略实施、实现科技强国目标的当务之急。
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国家科技治理与国立科研机构立法
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从我国科研机构立法30年的探索尝试来看，作为国立科研机构立法主流范式的专门性立法实际上未被我国立法机关所接受，究其原因大抵与对立法功能与价值的误解有关，将科研机构立法仅仅视为科研机构治理现代化或者现代科研院所制度的制度工具，而较少地考虑到国立科研机构立法是国家依据宪法和科技进步法等法律制度承担发展科学技术的职责，确定国家公共科研组织体系的法定化要求。 这就意味着，国立科研机构立法实际上就是国家科技治理体系法治化的重要内容，是国家科技治理能力现代化的客观要求。
3.1
国立科研机构立法的宪法责任
自1952年我国制定《宪法》以来，保障研究自由、促进科学发展始终是宪法中的重要内容 (5) 。1978年《宪法》和现行1982年《宪法》都明确了国家发展科学事业的职责。78年《宪法》第十二条明确“国家大力发展科学事业，加强科学研究，开展技术革新和技术革命，在国民经济一切部门中尽量采用先进技术。科学技术工作必须实行专业队伍和广大群众相结合、学习和独创相结合”，82年《宪法》第二十条将表述修改为“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造”。更为重要的是，现行有效的82年《宪法》在“序言”部分“不但把科学的发展看作是社会主义事业繁荣昌盛的重要标志，而且将科学实践的主力军—知识分子，视为社会主义建设事业的3支基本依靠力量之一，它还特别把‘科学技术的现代化’列入了国家发展的根本任务之中”[25]，在第八十九条中明确将“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”列入国务院的职权之中。因此，从宪法实施的角度来看，设立国立科研机构国家依据宪法行使领导和管理科学工作、发展科学事业职权和责任的重要体现，立法规范国立科研机构设立和治理是国家行使立法权促进宪法实施、实现宪法价值功能的一个重要途径。
作为我国国家科技治理的基础性法律制度——1993年制定的《科学技术进步法》，在规定中进一步细化了84年《宪法》规定，明确“国家根据科学技术进步和社会主义市场经济的需要，改革和完善科学技术体制，建立科学技术与经济有效结合的机制”，“国家选择对经济建设具有重大意义的项目，组织科学研究和技术开发，加速科学技术成果在生产领域中的推广应用”，“国务院科学技术行政部门和其他有关行政部门，在全国范围内组织科学技术力量实施高技术研究，推广高技术研究成果”，“国家保障基础研究和应用基础研究持续、稳定的发展，加强科学技术进步的基础”，“国家根据经济建设和科学技术进步的需要，统筹规划和指导科学技术研究开发机构的布局，建立现代化的科学技术研究开发体系”等直接组织科学研究、发展科学技术事业的职责。其中，国立科研机构作为国家直接设立、主要利用国家财政科技资源、承担国家科学事业发展主要任务的组织载体，与一般性的科学研究开发组织并不相同，而是承接国家宪法和法律责任，履行发展国家科学事业、直接从事科学研究的特殊组织，是国家行政权力与公共责任的直接延伸。因此，通过专门立法规范国立科研机构的设立、科研活动组织和所属科技人员，是现代法治原则的必然体现。
宪法或法律规定国家通过立法设立国立科研机构的职责和义务 (6) ，目前是主要国立科研机构立法的最主要法律渊源[26]。以日本为例，一方面1995年日本制定了法律效力低于宪法高于一般法律的《科学技术基本法》将其作为科技法律体系的核心制度，其第三条规定“国家负有制定和实施有关振兴科学技术综合性措施的责任和义务”[27，28]，在处理应用研究、开发研究与基础研究的关系方面，《科学技术基本法》将政府的作用规定为以下4个方面:创设特殊法人等新的基础研究推进制度、扩充科学技术振兴调整费、扩充科学研究费补助金、扩充国立学校设施及研究设施装备费[29]。另一方面，由于日本《科学技术基本法》所具有的独特法律定位，所以其需要在宪法下，与行政组织、法人、科学技术振兴、学术、产学官协作和核能技术利用等方面的基本法和法律相互衔接，从而共同发挥作用[30]。
其中，在行政组织、法人方面，日本政府以行政体制改革为契机，为改革和完善国立科研机构立法及其治理提供了组织性法律基础。1998年开始制定《中央省厅等改革基本法》、《独立行政法人通则法》和《有关独立行政法人通则法施行之相关法律整备法》，创设独立行政法人制度和特别行政法人制度。2008年制定《研究开发力强化法》在独立行政法人制度基础上改革“研究开发法人”制度，2015年4月实施《独立行政法人通则法》修正法案 (7) ，创设“国立研究开发法人”，和“特定国立研究开发法人”制度[31]。而以《独立行政法人理化学研究所法》、《产业综合技术研究所法》为代表的日本国立科研机构专门立法，恰恰是日本政府履行上述基本法和法律所确定责任义务的方式，是进一步明确国立科研机构作为政府实施发展科学研究职能的法律形式。
3.2
宏观科技体制改革的法律基础
国立科研机构是我国重要的科技创新主体，据国家统计局统计，截止2015年我国共有各类科学研究与开发机构3650家，其中中央所属机构715家。长期以来，国立科研机构是国家重大科技任务的主要发起者、承担主体和骨干力量，也是政府科技财政支出的主干渠道，已经成为我国科技创新的战略中坚力量。2015年科学研究与开发机构的研究R&D支出为2 136.5亿元，其规模比高等学校支出高一倍，占全社会R&D总支出的15%。其中，科学研究与开发机构的研究R&D支出中政府资金为1 802.7亿元，占当年政府R&D资金支出总额的59.8%，支出约是高等学校的3倍。
同时，国立科研机构通过开展集战略性、前瞻性和综合性的科技研发工作，服务国家战略目标，在国家创新体系中发挥骨干引领作用。比如中国科学院2014年报统计显示，当年国家批准国家杰出青年基金项目198项，中国科学院获批69项，占全国的34.8%;重大项目29项，总经费31 813.81万元，中国科学院获批14项，总经费22 472.56万元;创新研究群体38项，中国科学院获批9项，总经费9 450万元。国家科技部发布的科技统计报告也反映，国立科研机构研发经费投入自2005年以来增速均达到16.8%，研发人员的学历素质进一步提高，具有博士和硕士学位的人员比例达到了46.5%，70%以上的科技资源配置于研发活动。
但是，作为国家科技创新战略力量的国立科研机构，规范其治理体系、保障其运行机制的法律制度却长期缺位，早在1985年3月13日我国第一个科技体制改革文件《中共中央关于科学技术体制改革的决定》中就曾明确提出，“扩大研究机构的自主权，改善政府机构对科学技术工作的宏观管理”，“除国家委托的研究课题，以及由上级任命或聘任的院、所长外，计划、经费、人事的管理和内部的组织结构等，都由研究机构在国家法令规定范围内自主决定”。国立科研机构立法的缺位，直接导致与高校学校、公立医院等其他文教事业单位相比，科研院所自主权缺乏必要的法律保障，政府经费拨款缺乏制度约束，内部治理缺乏必要法律授权，与机构编制、财政资产等行政部门之间法律关系不清。
3.3
国家科技法律治理的主流范式
从世界范围来看，以专门性立法或者法律专门章节确定国家战略科技力量的法律地位已经成为各国科技立法的基本模式，是国家科技治理法制化不可或缺的重要内容，是一国公共科研体系法治化的直接体现。比如，法国为规范法国国家科研中心组织及其运行制定的《法国国家科研中心令》 (Décret n 82-993du 24 novembre 1982 portant organisation et fonctionnement du Centre nationalde la recherche scientifique) ，设立和改革美国国立科研机构的《国家标准与技术研究院法》 (NationalInstitute of Standards and Technology Act) 、《国家卫生研究院改革法》 (National Institutes of Health Reform Act of 2006)、《美国科学院法》 (36 USCCh.1503:NATIONAL ACADEMY OF SCIENCES) ，设立澳大利亚国立科学与工业研究组织的《科学与工业研究法》 (Science and Industry Research Act1949) ，设立奥地利科学院的《奥地利科学院法》 (Federal Act onthe Austrian Academy of Sciences) ，规范波兰科学院组织和运行的《波兰科学院法》 (ACT of 30 April2010 on the PolishAcademy of Sciences) ，还有《保加利亚科学院法》、《爱沙尼亚科学院法》、《匈牙利科学院法》、《南非科学院法》，以及《日本科学振兴机构法》、《韩国科学技术研究院法》、《印度国立技术研究院法》等等。
这意味着，世界主要国家无论科技发展水平高低，都往往基于国立科研机构及其所承担研发任务对于国家发展战略的考虑，采取专门立法的方式。就国立科研机构立法的内容而言，上述法律法规一般都明确规定了国立科研机构的法律地位、设立变更程序、国家行政部门和国立科研机构的权利义务关系、国立科研机构的治理结构等，成为其国立科研机构专注于国家科技战略任务的法律基础，有效保障了其国家科技战略实力的持续提升。
以美国为例，虽然其作为英美法系的非典型成文法国家，但是其国家研发机构的设立必须经过严格的立法程序。以国家实验室为例，美国国家实验室的成立，一般由议员提案，参议院讨论通过，众议院成立筹款委员会，总统签署基于某个部门的授权法 (如2005年，依照当年的《美国航空航天局授权令》，成立了美国国际空间站国家实验室 (ISS-NL) ，从而完成设立国立科研机构的立法过程。然后，辅以当年财政拨款令，按照机构法、国家资产数据库、技术转移法等参照标准成立并运营，由参议院组成的实验室核心审核小组考核实验室运营和成果。另外国家实验室的运营除受到专门立法的调整外，其他规范政府机构的法律、法规也起到了规范作用[32]。例如，国家实验室雇员的雇佣、人数上限、管理等由《美国联邦法典》 (USC) 第5卷“政府机构与雇员法”详细规定;“机构法”更具体地规定了该实验室的职能、组织、人数、实验室主任的职责等;一年一度的《授权法》和《拨款法》则决定了各实验室的经费、项目计划等[30]。
而在日本、韩国等大陆法系国家，一般在其成文法体系下制定专门法律，并根据科技创新发展实际不断改革发展。2000年以来，日本根据不断加快的科技发展、国际竞争格局调整和本国改革需要，逐步强化国立科研机构立法。2001年，把国立科研机构的法律属性调整为独立行政法人，确保其在国家战略目标的约束下，实行自主决策、自立运营和中长期考核[31]。2015年，更进一步创设单独的法律主体制度——国立研究开发法人，把31个主要从事科学技术研究开发业务的科研机构的法律属性变更为国立研究开发法人，2016年，又把理化学研究所、产业技术综合研究所和物质材料研究所等3个对日本科技国运至关重要的国立科研机构的法律属性从国立研究开发法人进阶为“特定国立研究开发法人”，进一步突出其科技研发特点和国家科技战略力量特征[33]。韩国也在1999年1月颁布的《关于政府资助的研究机构等的设立、运行及发展法》规定了政府资助研究机构的概念和管理框架[34]。该法指出“政府资助研究机构是指由政府拨款并以研究为主要目的组织”，并对研究机构的成立和解散的相关事宜，以及经费来源、研究机构负责人的任用等进行了规定。
结语
当前，全面深化科技体制改革正在向改革纵深和难点突进，尽快完善国立科研机构治理体系和规范运行的法律保障已经成为国立科研机构有效发挥国家科技战略力量、推进创新驱动发展战略实施、实现科技强国目标的当务之急。
因此，国立科研机构立法显然是事关我国创新驱动发展模式权威性、长期性和稳定性的基本问题，直接影响创新驱动发展战略的深入实施，也是保障未来科技强国战略目标实现的核心举措，是全面推进我国科技治理能力现代化、促进国家创新体系建设法制化的基础性工作，是有效发挥国家公共科研体系在创新驱动发展战略中源头主体地位的必要法律保障，应当引起国家科技宏观决策机构、科技行政管理部门和国家立法机构的高度重视，尽快启动相关领域的立法研究，避免科研机构立法再次陷入停滞与尴尬的境地。
注释
1.这是科学家对于科技进步法的俗称，虽然不尽准确还是反映了科技进步法作为我国科技法律体系中一般法的地位。
2.在法律发布后的解读中，再未见“明确了科研院所的法人地位”表述。
3.《中华人民共和国科学技术进步法 (修订草案) (征求意见稿) 》第四十五条第二款:国家根据科学技术事业发展的需要，举办从事基础研究、高技术研究、社会公益研究的研究开发机构，在经费、实验手段等方面给予保障。利用财政性资金举办研究开发机构，应当经举办的人民政府科学技术行政部门审核。第四十六条第三款:利用财政性资金举办的研究开发机构依照章程享有研究开发、经费使用、机构设置、人员聘用等方面的自主权。
4.比如教育部2012年发布的《高等教育专题规划》就明确坚持了这一方式。
5.据学者研究我国现行有效的84年宪法中有关科学的条文就达到18条之多，占了条文总数的13%。
6.从规范性法律文件的效力来看，学者们认为它有3种效力来源。第一，现行法律效力的历史渊源，即现行法律的效力能从历史上出现过的某种法律和事件中获得支持，或与历史上某种法律具有在某种原则下的效力连续性。第二，现行法律规范和原则效力的理论或哲学基础，即现行法律获得什么世界观和思维方式的支持。第三，现行法律效力的权力基础，也就是说现行法律之所以有效力是由于获得了某种国家权力的支持。
7.1998年6月日本国会制定《中央省厅等改革基本法》，创设了独立行政法人制度，其后依据该基本法公布实施的《独立行政法人通则法》和《有关独立行政法人通则法施行之相关法律整备法》，从而明晰了国立科研机构专门立法在组织机构和法律地位上的法律依据。日本内阁于2013年6月提出建设全球最先进的新型研究开发法人制度，此后陆续通过“关于独立行政法人改革等的基本方针”等政策措施，并于2015年4月正式实施《独立行政法人通则法》修正法案，从现有独立行政法人中划分出31个“国立研究开发法人”，同时积极推动“特定国立研究开发法人” (暂称) 制度的完善和实施。
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肖尤丹，刘海波，肖冰。肖尤丹，中国科学院科技战略咨询研究院副研究员，法学博士。本文初刊载于《科学学与科学技术管理 》2018年第4期。文章观点不代表本机构立场。