《上海体育大学学报》2024年第7期
论文导读
相较于发达国家而言，我国学界对于标准化议题的探索较为滞后，研究的覆盖面、系统性和深入性都较为有限。纵观当前已有研究，就“标准化”论“标准化”的现象较为突出，鲜有将其置于“健康中国”“体育强国”等国家战略场域中进行考察与分析，由此造成既难以准确定位其使命导向，也难以对全民健身公共服务标准化建设的复杂性和多面性进行探讨分析。本文突破以往就“标准化”论“标准化”的视野局限，将全民健身公共服务标准化建设置于“体育强国”国家战略中去考量、布局、谋划，对我国全民健身公共服务标准化的历程演进、潜在问题、实践策略等进行全方位考察和分析，力图进一步提升研究的解释力与生命力。认为：全民健身公共服务标准化是一项复杂、长期的工程，需要科学谋划、系统推进。要以“体育强国”战略目标为导向，明确全民健身公共服务标准化建设的重点与方向。同时，本文结合实践调查与理论梳理，从优化标准化顶层设计、完善标准化内容体系、健全标准化考评机制、强化标准化资源投入、深化标准化推广交流等方面，提出具有针对性、系统性的全民健身公共服务标准化实践路径，为我国全民健身公共服务标准化发展提供全面、科学、可行的行动方案。
第一作者简介
郑家鲲，上海体育大学教授、教育学博士、博士生导师。国家社科基金重大项目首席专家，全国群众体育先进个人，国家体育总局“十四五”时期体育决策咨询专家，上海市东方英才计划拔尖项目特聘教授，上海市“曙光学者”“浦江人才”。主持国家社科基金重大项目、一般项目及省部级重大项目、重点项目等20余项。主持和参与国务院《全民健身计划（2021—2025年）》《全民健身基本公共服务标准（2021年版）》等20余项国家及地方政策文件的起草和评估工作。研究成果曾获国家领导人肯定性批示、上海市决策咨询研究成果一等奖等奖励，多篇论文被人大复印资料转载。
本文引用格式
郑家鲲, 王思贝.体育强国视域下全民健身公共服务标准化的历程与路径探索[J].上海体育大学学报，2024，48（7）：31-42
体育强国视域下全民健身公共服务标准化的历程与路径探索
党的二十大报告明确指出，“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性”，这为我国公共服务发展擘画了实践蓝图、提供了根本遵循。全民健身公共服务是我国公共服务的重要方面，是体育强国建设的基础工程，也是促进全民健康的民心工程。全民健身公共服务标准化有助于为增进民生福祉、保障人民健身权益提供规范，为全民健身公共服务均等化、普惠化、便捷化发展筑牢根基，是落实全民健身国家战略的重要保障，在推进体育强国九大工程建设中发挥着基础性、引领性作用。《体育强国建设纲要》明确提出“要全面推进体育标准化建设，重点推进基本体育公共服务建设的规范和标准制修订”的任务要求，结合《国家基本公共服务标准（2023年版）》对全民健身服务对象、内容、标准、支出责任与负责单位的系统部署，为全民健身公共服务标准化指明了发展方向、注入了强大动能。现阶段，我国全民健身公共服务标准化仍存在要素内容不健全、体系结构不完善、尺度标准不清晰等问题，与加快建设体育强国的总体目标不适应、与人民日益增长的健身需求不匹配。面对2035年建成体育强国的历史任务，必须系统谋划、全面厘清全民健身公共服务标准化的历史方位、现实问题与优化路径，推动全民健身公共服务高质高效发展，这对于建设健康中国、体育强国和质量强国具有重要的理论与现实意义。
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体育强国视域下全民健身公共服务标准化的历程演进
新中国成立以来，全民健身公共服务标准化经历了从无到有、从有到优的历史性转变，全面审视七十余载标准化的演进历程，把握蕴含其中的本质和规律，对于新时代推进全民健身事业高质量发展具有重要意义。1978年党的十一届三中全会后标准化事业日益受到重视，2000年公共服务均等化目标的提出为标准化发展明确了新的使命目标，2013年国家实施全面深化改革指引标准化事业进行了新的探索。本文依据以上重要节点，将全民健身公共服务标准化的发展历程划分为“初步探索”“快速发展”“全面深化”“系统革新”4个阶段。
1.1 初步探索期：标准化工作酝酿设计（1949—1977年）
新中国成立初期，我国各项事业百废待兴、百业待举，总体发展水平较为落后。为了快速恢复国民经济、重建社会生产秩序，标准化工作与新中国同期诞生。这一时期，体育标准化进行了以“借鉴”和“转化”为主的初步探索。
（1）借鉴苏联标准。1949年10月，政务院财经委员会设置了中央技术局，内设标准规格处，管理全国标准化工作。但彼时的中国面对标准化建设仍处于无从开展、无法开展的陌生阶段，便大力向苏联学习借鉴标准化建设经验，群众体育领域的标准化工作亦如此。1950年，中华全国体育总会筹备委员会派团赴苏联考察，并深入学习苏联普及与提高体育运动的政策制度。北京市体育分会效仿苏联劳卫制量化日常锻炼，出台了寒暑期体育锻炼标准。1954年，国家体委总结北京试点经验，学习苏联经验制定了适用于我国青少年的统一锻炼标准，正式颁布和推行了《准备劳动与卫国体育制度》（以下简称《劳卫制》），我国体育标准化工作取得了重要突破。
（2）基于国情转化。新中国成立之初我国体育基础薄弱，人均预期寿命仅为35岁，党和政府高度重视群众体育工作，立足国家发展实际采取了一系列增强人民体质的举措。1951年，中华全国体育总会筹备委员会联合其他部委发布了《关于推行广播体操活动的联合通知》，以标准化、日常化的广播体操为载体在全国普及国民运动，据1952年5月统计，仅北京市就有23万学生经常参与广播体操锻炼。随着基层体育机构及群团组织逐步建立完善，广播操、工间操的普及程度和规范力度大大提升，一套日常锻炼的制度标准逐渐形成。在《劳卫制》和《青少年体育锻炼标准》的基础上，我国尝试将锻炼标准突破教育领域，于1975年正式将《国家体育锻炼标准》在全国范围内推行。
“文革”期间，群众体育标准化工作严重受挫，一段时期内处于基本停滞的状态。但总体来看，经过前期外学借鉴、内化实践，我国群众体育标准化工作已树立了因时制宜、因地制宜、因需制宜的基本理念，特别是在青少年体育领域进行了探索性尝试并形成了一系列有益经验，为后续群众体育标准化发展奠定了坚实基础、积蓄了强大力量。
1.2 快速发展期：标准化制度逐步健全（1978—1999年）
1978年党的十一届三中全会召开，国家发展重心转移至经济建设上来，改革开放的序幕由此拉开，由国务院直接领导的国家标准总局成立，标准化事业也开始了新的探索。这一时期，我国标准化制度体系逐步健全，群众体育标准化事业进入快速成长阶段。
全面拨乱反正后，国家高度重视各领域的标准化工作，要求研究新情况、总结新经验、解决新问题。1979年，国务院起草颁布了《中华人民共和国标准化管理条例》。1988年，国家启动了标准化立法工作，颁布实施了《中华人民共和国标准化法》（以下简称“《标准化法》”），自此我国标准化事业发展有了更加权威的遵循依据和更加坚实的法制保障。基于国家标准化发展大背景，体育领域开始对标准化工作进行思考与规划，群众体育标准化在这一时期也得到了更多的政策关注。1982年《中华人民共和国宪法》规定，“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”，明确了新时期群众体育发展的总目标和总纲领，也成为群众体育标准化需要回应的时代召唤。1993年国家体委印发《关于深化体育改革的意见》，群众体育改革部分多次强调“标准”。1995年群众体育发展的跨世纪纲领性文件《全民健身计划纲要》颁布实施，更新了全民健身标准化的整体布局。同年，新中国成立后的第一部《中华人民共和国体育法》诞生，明确要求推行全民健身计划，实施体育锻炼标准，全民健身步入法治化轨道，群众体育标准化的地位显著提升。与此同时，群众体育领域也进行了标准化实践探索。1988年，体育领域出台实施了《游泳场所卫生标准》（GB 9667—1988）、《体育馆卫生标准》（GB 9668—1988）2项国家标准，沿用近10年才正式被废止替代。
这一时期，我国标准化工作彰显出鲜明的时代特征。为响应国家现实要求、服务全民健身需要，体育领域的政策注意力向标准化工作倾斜，多项法律法规及政策文件提及全民健身标准内容，制定实施、更新修订体育锻炼标准和体质检测标准成为这一时期全民健身公共服务标准化的核心工作。整体观之，此时的全民健身标准化发展仍处于初级阶段。①标准政策稍显碎片化。全民健身公共服务相关标准仅以指导性条款零散出现在体育宏观政策中，缺少配套实施政策，标准制修订、颁布实施、评估监督等流程较为模糊，已有标准系统性不强、约束力不足，标准体系、标准架构尚未进行整体谋划。②标准化工作重心较为局限。这一阶段，全民健身公共服务标准化工作主要聚焦于体育锻炼领域，少数标准涉及体育场馆经营，针对体育设施建设、全民健身活动等其他领域的标准鲜有出台，全民健身公共服务标准体系存在较多空白，标准覆盖不均现象普遍。
1.3 全面深化期：标准化体系稳步重构（2000—2012年）
进入21世纪，我国社会生产力取得跨越式发展，标准化也实现了由重点服务工业生产转向兼顾社会事业发展的历史性突破。作为社会事业发展的重要组成，全民健身公共服务标准化的重要性逐渐凸显，国家在标准化发展目标、组织建构、领域拓展等方面加大了改革力度。
（1）标准化目标日渐明确。2000年1月，我国历史上首次出现“逐步实现各地基本公共服务能力的均等化”的政策用语。2002年国务院颁布的《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》指出，“公共体育设施要向社会开放，收费标准要充分考虑民众的经济承受能力”，全民健身公共服务以标准化促进均等化的目标初显。2005年党的十六届五中全会正式提出“基本公共服务均等化”的改革新命题，公共服务各领域掀起了改革浪潮，以标准化促进均等化成为当下不可忽视的实践命题。随后，《体育事业“十一五”规划》明确提出要“建立适应体育事业发展、与体育工作密切相关、服务社会的体育标准体系和与之相适应的体育标准化管理体制和运行机制”。北京2008年奥运会成功举办后，全民健身热情高涨，《全民健身条例》《全民健身计划（2011—2015年）》等法规及政策文件相继出台，全民健身公共服务标准化的目标要求与发展路向日渐明晰。
（2）标准化组织机构逐步建立。2001年我国加入世界贸易组织后，国务院组织成立了国家标准化管理委员会（以下简称“国家标准委”），成为统一管理全国标准化工作的主管机构。在此背景下，2002年国家体育总局专门成立体育设施建设和标准办公室，负责起草、拟定体育设施相关标准。后由国家标准委、国家体育总局分别筹建了全国体育用品标准化技术委员会（以下简称“体育用品标委会”）和全国体育标准化技术委员会，并下设相关分技术委员会，体育标准化工作机构更加健全、管理更加规范、分工更加细致，为全民健身公共服务标准化提供了良好的技术支撑。为响应国家号召，地方体育行政部门也大力推动体育标准化发展。2012年浙江省成立全国首个省级体育标准化技术委员会，是全国第一个体育标准化改革试点省，在体育标准化发展历程中具有里程碑式的重要意义。
（3）标准化覆盖领域不断拓展。“十五”时期我国全民健身事业迅猛发展，截至2003年底，全国共有体育场馆85万个，体育活动参与人数逐年上升，全民健身公共服务标准化覆盖人群、范围和地区也随实践发展不断拓展。2003年国家体育总局联合八部委对《国家体育锻炼标准》进行修订，颁布了覆盖20～59岁成年人的《普通人群体育锻炼标准》，与《学生体质健康标准》互为补充，覆盖人群更加全面、标准要求更加精准。这一时期，《公共文化体育设施条例》颁布，体育类35项国家标准、6项行业标准分批出台，重点聚焦各类体育场所开放条件、体育场地使用要求，全民健身公共服务场地设施的建设使用更加规范、有序。与此同时，全民健身公共服务标准化主动融入和服务国家战略大局。2006年“建设社会主义新农村”重大命题提出后，国家体育总局下发了《关于实施农民体育健身工程的意见》，规定了村级体育服务的基本标准，对缩小城乡体育发展差距、促进农村体育公共服务发展具有关键作用。
经过不懈努力，我国全民健身公共服务标准化经历了从无到有、日益完善的过程，进入了相对稳定的发展新时期。①标准化政策持续完善。国家多项公共服务标准化政策将“公共体育”列为重点工作，全民健身政策文件对标准化工作进行整体部署，改变了以往碎片式、零散式的条款布局。如2010年国家标准委发布的《公共服务标准化指南》（征求意见稿），从运动知识普及、公共体育设施、公共体育服务和竞技体育4个方面划定了公共体育服务标准化的范围，全民健身公共服务标准化的边界更为清晰、责任更加明确。②标准化体制日益健全。与前一阶段相比，全民健身公共服务标准化运行的体制机制已发生根本性变革，通过科层制的管理机构和责任单位，规范化的实施流程和范式，统筹标准制定、修订、实施、监管等工作，形成了较为稳定的全民健身公共服务标准化发展秩序。
1.4 系统革新期：标准化模式赋权放活（2013年至今）
公共服务标准化进入发展阶段，整体性地推出具有前瞻性和指导性的通用框架是国际惯例。新时代以来，全民健身公共服务标准化为满足人民群众对更高水平全民健身公共服务的需要，根据全民健身发展实践进行了整体性变革、系统性完善。
（1）顶层设计系统完善。国家标准化制度引领全民健身公共服务标准化发展，《国家基本公共服务标准》《国家标准化发展纲要》等文件相继出台，均重点提及“公共文化体育”和“全民健身”标准，成为标准化顶层设计的范本与依据。体育政策逐渐聚焦全民健身公共服务标准化，《体育强国建设纲要》《体育标准化管理办法》《体育标准体系建设指南（2018—2020年）》《体育标准化工作要点》将全民健身公共服务标准化作为体育标准化的重点工程并对其进行全面部署。全民健身公共服务标准化法治保障日益健全，2023年《全民健身条例（修订草案）》要求建立健全全民健身基本公共服务标准体系，明确国家标准和动态调整机制，将全民健身公共服务标准化纳入法治轨道。
（2）运行机制系统变革。党的十八大以后，体育行政部门不断推进“授权”方式变革，将部分权力下放给体育社会组织。一方面，团体标准出现。2015年《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》明确提出要“培育发展团体标准”，新修《标准化法》明确了团体标准的法定地位，我国标准化发展翻开了崭新篇章，加速了全民健身公共服务团体标准的涌现。另一方面，标准化机构改革。2017年中国体育用品业联合会及体育用品标委会秘书处一同与国家体育总局“脱钩”，3年内体育用品标委会与各单项运动协会、下属各专业委员会共同制定完成了7项体育团体标准。各地各级标准化学会、单项运动协会、体育社会组织也依照管理办法参与团体标准制定，全国团体标准信息平台显示，截至2023年底，全国已有体育团体标准335项，标准化发展中社会力量的广泛参与为全民健身创造了更加安全、规范的服务环境。
（3）内容结构系统优化。①标准内容适时调整。伴随着老龄化社会的到来，2013年《国家体育锻炼标准》第四次修订首次扩展到老年人群，涵盖健身场所、健身设施、健康监测等多方面的健身公共服务适老化改造标准也相继出台。②标准结构适时完善。全民健身上升为国家战略后，群众参与健身活动的热情高涨，快速发展的健身行业留下了诸多标准“真空”。为引导全民健身有序发展，新增了11项冰雪运动公共服务标准、4项群众体育赛事活动标准，健全了文体用品、户外休闲、运动健身产品标准体系及中华传统体育项目的专项运动用品标准等。
一系列标准化改革创新的举措实施后，我国全民健身公共服务标准化进入新的阶段、呈现出新的特点。①标准建设制度化水平显著提高。党的十八大以来，国家层面、体育领域、全民健身等多项重要政策文件均重点关注、多次强调全民健身公共服务标准化工作，由宏观大局覆盖至细分领域，全民健身公共服务标准化发展有多法可依、有力据可循。②标准化发展均衡态势凸显。这一阶段，标准化内容根据全民健身实践变化不断调整，向各类型、多项目、全人群逐渐覆盖，包括细化健全体育场馆、健身场地等硬件设施标准，补充更新赛事活动组织、慢性病运动干预等服务标准，系统研制青少年、老年人、残疾人等特殊人群锻炼标准，拓展、规范冰雪运动、户外运动等项目发展标准，全民健身公共服务标准化结构更加合理、标准化内容更加全面。③标准化多元主体广泛参与。这一时期，体育社会组织进行“脱钩”改革，《标准化法》全面修订，全民健身公共服务标准化由以往的行政机构“独揽”标准制定转向以政府购买、定向委托等方式与单项体育协会、体育社会组织进行标准制修订合作，大大激发了各类体育协会、科研机构、体育企业参与标准化工作的主动性与积极性，全民健身公共服务团体标准不断涌现、广泛应用，有效填补了标准空白领域、缩短了标准研制周期、规范了运动项目发展，解决了全民健身公共服务标准化的诸多难点与堵点问题。④标准化基层实践全面拓展。部分省市根据全民健身公共服务发展的实际情况完善地区标准化体系，包括体育场馆智慧化管理标准、社区全民健身公共服务标准等，进一步细化发展目标、提高整体要求，对在全国形成可复制、可推广的全民健身公共服务标准化建设模式具有重要示范作用。
2 体育强国视域下全民健身公共服务标准化的问题诊断
全民健身公共服务标准化体系建设事关全民健身发展大局，以历史长镜头观之，全民健身公共服务标准化体系在发展中完善、在实践中修正，形成了包括制度体系、内容体系、评价体系和保障体系在内的系统的标准化体系：制度体系是框架方向，为标准化发展引航；内容体系是基础支撑，为标准化发展筑基；评价体系是指挥标尺，为标准化发展纠偏；保障体系是源头活水，为标准化发展助力。四大体系彼此联系、相辅相成。随着经济社会变革、人民健身需求变化，标准化四大体系存在与现实不适配的问题与困境，在一定程度上掣肘了全民健身公共服务标准化发展。
2.1 标准化制度体系不健全：政策缺位、管理虚化
完备的制度体系是全民健身公共服务标准化行稳致远的重要保障。近年来，政府高度重视全民健身公共服务标准化工作，研究出台的一系列政策文件多次提及“标准”要求，为标准化推进奠定了坚实基础。但从整体来看，全民健身公共服务标准化仍存在政策“缺位”、目标“悬浮”、管理“虚化”等问题，与实际执行存在一定差距。
（1）标准化顶层设计“最先一公里”不畅。①标准化政策重“要求”轻“落实”。截至目前，有关全民健身公共服务标准化的政策条款多零散分布于《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》《全民健身条例》等宏观政策，“完善全民健身公共服务标准体系”等原则性条款屡见不鲜，但工作开展的阶段任务和路向选择不明晰，极易导致政策执行仅停留在文件和口头上，标准化推进“悬在半空”而难以落地。部分全民健身公共服务政策条款提及的责任单位涉及部门繁多、任务目标繁重，缺少对有关主体责权分配、财政支持、资源调度等问题的明确规定，致使全民健身公共服务标准化工作开展的自由裁量空间过大。②标准化文件多“滞后”少“前瞻”。部分标准文件的颁布滞后于全民健身发展实践，如事故发生后的补救性规范和应急性措施，缺少预测性保障和提前量部署，不易及时有效遏制健身赛事组织、健身设施建设等服务中可能存在的安全隐患。如2021年5月，甘肃省白银市第四届黄河石林山地马拉松百公里越野赛因赛事管理不规范、安全监管未落实、救援准备不到位等原因，造成21名运动员遇难的公共安全事件。同年6月国家体育总局联合十部委印发《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》；次年3月，国家体育总局发布《关于建立健全体育赛事活动“熔断”机制的通知》，明确规定了体育赛事活动组织的各方责任和处置措施，充分证明了全民健身公共服务政策标准滞后对赛事安全带来的不利影响。
（2）标准化管理机制“重要连接点”不牢。①标准化管理机构不完备。从国家层面横向对比来看，文化和旅游部现管辖9个标准化技术委员会，涉及文旅发展的不同领域、多个方面，国家体育总局仅下辖1个标准化委员会统管体育标准，全民健身专门性标准化技术责任机构缺失，不利于为赛事组织、健身指导等领域标准化工作的开展和论证提供充分技术支撑。在地方层面，不同省市间标准化组织建设、职能配置差距显著，2012年浙江省率先成立全国首个省级体育标准化机构，而上海市体育局虽在2022、2023年连续2年将“成立体育标准化技术委员会”作为全年重点推进工作，但至今仍未实现。②标准化管理协同壁垒尚存。全民健身公共服务标准化工作涉及体育行政部门、体育社会组织、体育企业及其他行业组织等多主体、多部门，但不同主体间工作推进的实施举措不明、责任分工不清、协作机制不顺，难以满足落实标准化复杂事项跨部门、跨领域协作的现实诉求。如农村地区健身器材成“弃材”现象较多，“重建轻管”、责任互推问题突出，不同主体间尚未形成有效的健身场地设施管护机制，以致常态化的健身问题屡现不治。
2.2 标准化内容体系不完善：指标模糊、结构不均
标准内容是标准化体系的核心要件，有助于为保障人民基本健身权利增加制度刚性。在国家宏观标准化要求与体育领域中观标准化政策引领下，全民健身公共服务标准内容逐渐丰富、涵盖范围更加广泛。但从现行标准分布上看，全民健身公共服务重点标准内容尚不全面、部分衡量指标模糊笼统，标准结构存在失衡现象。
（1）标准化内容设计存在缺陷。①标准指标设定较为笼统。具体来看，部分全民健身公共服务标准指标表述较为模糊，明确性、定量化条款稍显不足。如《全民健身基本公共服务标准（2021年版）》中“有条件的公共体育设施”“有条件的行政村”等非量化指标较多，标准实施主体和对象难以衡量，易造成标准执行的弹性过大等问题。《上海市社区全民健身公共服务标准》中关于社区体育活动的规定，“支持举办面向青少年、职工······等人群的赛事活动”“支持举办地域特色的民间民俗民族体育活动”等表述较多，相关活动的支持力度、开展数量和活动周期等细节并未明确，不利于相关活动的落地落实和监督评价。②地方标准个性特征不足。部分省市级政府对全民健身公共服务标准化工作的重视程度不够、政策部署笼统敷衍，多数地区并未提出具有地域特色的服务细则和实施方案。《全民健身基本公共服务标准（2021年版）》国家标准出台后，仅上海市、江苏省、安徽省等地因地制宜出台了全民健身公共服务标准和清单。通过梳理发现，部分省市在贯彻落实《国家标准化发展纲要》实施意见中涉及的体育或全民健身公共服务相关内容上差异不大（表1），照搬沿用中央文件情况普遍，“国家标准兜底线，地区标准再丰富”的原则实现程度不高。
（2）标准化结构布局存在失衡。①标准化行业结构不平衡。全民健身公共服务标准覆盖范围较单一，表现为“重硬件建设、轻软件提升”，健身场馆场地建设标准数量众多，科学健身指导、健身文化宣传、健身组织运营等标准明显不足。截至2024年3月，在全国标准信息公共服务平台以“健身”为关键词检索发现，现行有效的标准共50项，其中全民健身场地设施建设相关标准占比近80%，场馆管理、健身服务、赛事活动等标准较为匮乏。与此同时，体育主管部门虽出台了诸多健身场地设施建设标准，但因全民健身实践发展迅速，现有标准仍不能完全覆盖“金边银角”的全民健身新空间。②标准化城乡统筹不足。农村地区具有独特的民俗民情，农民健身活动蕴含特色乡土文化，农村健身公共服务供给无法等同于规模化的城市社区。现有全民健身公共服务标准化工作对乡村地区体育发展特色和现状认识不够深入、重视程度不足，乡村健身设施、农民健身组织粗放化管理问题屡治不破。贵州“村BA”“村超”走出了一条乡村特色体育赛事发展之路，国家以此为契机大力推动体育助力乡村振兴，如果简单移植城市健身公共服务模式及标准，易导致严重“水土不服”，农村全民健身公共服务资源投入效果难及预期。
2.3 标准化评价体系不规范：评估松散、反馈迟滞
评价监督是推进全民健身公共服务标准化的核心任务之一，有利于及时纠正标准实施过程中的偏差，保障标准化向预期方向发展。现阶段我国全民健身公共服务标准化的评价监督环节仍较为薄弱，标准化发展的“指挥棒”和“度量尺”不够明晰。
（1）标准化评价机制运行乏力。①标准化评价指标存在偏颇。部分宏观文件中标准化的具体任务较为宽泛笼统，难以成为标准实施评价中的明确依据。如《全民健身计划（2021—2025年）》中要求“合理调整适合未成年人使用的设施器材标准”，“合理调整”对标准落实主体而言既无尺度也缺乏力度，极易导致此项要求流于形式而被间接忽视。现有标准评价主要以既定目标达成情况为主，指标内容多为量化数据的硬性指标，缺少公众满意度等主观评价。《公共体育场馆免费低收费开放服务评价指引（试行）》文件中共有7大项合计100分，细致规定了场地开放面积及开放率、接待总人次、各级赛事举办数量等各类项目的分值和计分规则，却缺少群众满意度等评价“软指标”，评价指标体系的客观性和全面性有待商榷。②标准化评价办法较为模糊。全民健身公共服务标准化评价监督缺少统一明确的工作办法和流程，且评价主体相对单一，不利于及时掌握标准实施中存在的问题。《体育标准化管理办法》要求组织起草部门应定期对标准实施情况进行评价，但评价周期、方法及规范不清易致全民健身公共服务标准评价效果大打折扣。2014年印发的《大型体育场馆基本公共服务规范》要求“定期开展满意度测评”，2021年更新修订后的《公共体育场馆基本公共服务规范》将此条款改为“每年至少开展一次群众满意度测评”，虽测评周期更加清晰，但仍未明确规定满意度测评的具体方法和程序。
（2）标准化评价反馈滞后低效。①标准化评价反馈周期过长。《标准化法》明确规定，标准化行政主管部门应建立标准实施信息反馈和评估机制，根据反馈和评估情况对其制定的标准进行复审。我国全民健身公共服务部分标准更新速度缓慢，存在标准复审不及时、标准评价周期随意性较大等问题，不利于保持标准运行的良好生命力和社会适应性。2020年5月下达国家强制标准《室外健身器材的安全通用要求》（2011版）的修订任务，截至2024年1月仍在征求意见阶段，远超18个月的规定项目周期，而原先标准已施行十余年之久，难以适应现阶段群众对健身器材设施安全性的实际需求。②标准化评价反馈约束力不足。全民健身公共服务标准化实施成效在政府绩效考核中占比较小，甚至并未被纳入考核指标。国家标准中建议各地区根据自身发展情况适度调整标准，但缺少约束性、奖惩性措施，导致部分地方政府逐渐放松要求，层层落实却无从落实，基层体育部门忽视甚至遗忘当地全民健身公共服务标准的颁布、更新和评估工作。
2.4 标准化保障体系不到位：经费短缺、人才匮乏
充足、高质量的资源要素投入是持续推进全民健身公共服务标准化的源头活水。近年来，国家大力支持各领域标准化建设，设立了标准化专项资金项目、搭建了标准化人才培养体系。从实践来看，全民健身公共服务标准化的资源投入不足仍是制约其发展的瓶颈，经费短缺、人才匮乏限制了标准化体系的持续完善。
（1）标准化经费投入不足。①标准化经费配置严重不均。根据《体育事业统计年鉴》，2020年全国体育系统公共预算支出中“群众体育”支出仅为“运动项目管理”支出的55.7%、“体育场馆”支出的31.2%，群众体育经费配置不足，全民健身公共服务标准化经费资源更加难以保障。加之，中央对地方全民健身公共服务的转移支付标准模糊、事权责任划分不明晰、分类口径及方式不完善，部分体育行政主管部门未能贯彻落实“标准化工作经费应纳入本部门经费预算”的要求，基层推进全民健身公共服务标准化的经费紧缺问题迟迟无从解决。②标准化经费来源方式单一。全民健身公共服务标准化工作经费由政府主导负责的属性突出，社会力量参与较为薄弱。2022年，国家体育总局新增全民健身专项支出198.18万元，其中包括全民健身相关法规政策标准制定费用。《群众性体育赛事活动安全评估工作指南》等4项标准均设定了20万元经费预算，资金来源为国家体育总局标准项目资助和国家体育总局群体司自筹，仅依靠政府提供的标准编写费用，难以完全支持研究人员深入各地区进行调研。
（2）标准化人才队伍薄弱。①标准化人才供给不足。我国专业标准化人才培养起步较晚、整体数量不足，据统计，现有体育专业院校中较少涉及全民健身公共服务标准化相关课程，标准化工程专业也未开设体育方向，体育领域尚未形成系统的标准化人才培养体系。“全民健身+标准化”复合型人才匮乏，人才培养规模与专业性均滞后于全民健身公共服务标准化发展需要。与此同时，全民健身公共服务标准化领域的专家咨询委员会、专家智库建构不成熟，“智囊团”作用发挥不充分。标准化发展所需的专业人才、专家人才缺口较大，在一定程度上制约了标准化发展的整体进程。②体育队伍标准化意识淡薄。体育行政部门、体育组织、体育企业关于全民健身公共服务标准化培训不足、宣传不够，全民健身从业人员对本行业标准较为陌生，诸多全民健身公共服务推荐性标准形同虚设，标准推进落实存在“上热—中温—下凉”的困境。课题组在调研时发现，基层体育部门工作人员对标准化知识和内容掌握不足，存在对国家全民健身公共服务标准不知情、不了解、不理解的认知壁垒，不利于标准在基层全民健身实践中扎实落地、宣传普及。
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体育强国视域下全民健身公共服务标准化的路径优化
立足新时代新征程，习近平总书记站在实现中华民族伟大复兴的战略高度，阐释全民健身内涵、谋定全民健身发展，全民健身公共服务作为体育促进健康的重要支撑得到前所未有的重视。全民健身公共服务标准化应充分契合全民健康需要、顺应时代发展需要、服务国家战略需要，以标准化发展的现实问题为基点，进一步优化顶层设计、完善内容体系、健全考评机制、强化资源投入、深化推广交流，为构建更高水平的全民健身公共服务体系提供强保障和硬支撑。
3.1 提升准度：优化全民健身公共服务标准化顶层设计
全民健身公共服务标准化的顶层设计涉及领域广泛、内涵丰富，包括标准化的政策法规、理论基础、运行机制等，需要“致广大而尽精微”，明确标准化目标、路径、主体及责任，提升宏观统筹的准度，指引标准化发展方向。
（1）以完善的政策制度引领标准化发展全程。①健全标准化相关法律法规。围绕增强全民健身公共服务均衡性和可及性的现实目标，优化全民健身公共服务标准化的制度体系与行动方案。严格遵循《标准化法》《中华人民共和国标准化法实施条例》中的各项要求，贯彻落实新修《中华人民共和国体育法》《全民健身条例（修订草案）》等法律法规中关于要求制定、配置、修订全民健身公共服务标准的条款。大力支持全民健身公共服务标准化多法共治，鼓励文化、旅游、卫生等领域法律法规纳入全民健身公共服务标准化相关内容，加快完善《公共文化体育设施条例》《社会团体登记管理条例》中涉及全民健身设施标准化、健身组织标准化的相关要求。②细化标准化配套实施方案。在国家层面，体育职能部门应参考《基本公共服务标准体系建设工程工作方案》要求，联合标准化管理委员会适时出台详细的全民健身公共服务标准体系建设指南，适时更新《体育标准化管理办法》《体育标准制修订工作实施细则》等规范性文件，为各省（区、市）、各行业推进全民健身公共服务标准化提供权威配套的指导方针。例如，国家体育总局冬运中心会同装备中心以北京2022年冬奥会为契机，形成了《冰雪运动标准体系建设指南（2022版）》《冰雪运动标准化建设研究报告》，为我国冰雪运动持续蓬勃发展奠定了标准基础。在地方层面，鼓励各省市体育行政部门联合多部门印发全民健身公共服务标准化实施意见指南，将地方全民健身发展现状、地方居民健身需求和偏好与标准化实施方案有机结合，因地制宜指导当地标准化指标设置、落地实施和评估评价。其中，《辽宁省体育标准体系建设指南》根据该省体育发展实际，搭建了包括4个子体系19个子类197项标准在内的体育标准体系，以管理、技术、保障等多方面标准规范全民健身公共服务。在行业层面，支持全民健身器材、场馆设施建设等相关领域的行业协会制定本行业施行标准。同时，鼓励标准化政策跨界融合，推动全民健身公共服务与生活服务等领域标准化互嵌式发展。
（2）以健全的体制机制夯实标准化发展基础。①完善标准化底层架构。加强标准化理论和应用研究，明确全民健身公共服务标准化的主体、价值、内容，弥合政府、科研机构、社会群众对标准化的认知鸿沟。完善全民健身公共服务标准化组织体系，系统谋划由中央至地方的体育标准化机构，细化全国体育标准化技术委员会分工，统筹指导各层级全民健身公共服务标准化工作。持续优化标准制修订流程和工具，整合基层体育社会组织力量定期深入城乡社区进行全民健身公共服务调研，紧密围绕全民健身领域“真问题”加快标准升级迭代。②构建标准化协同参与模式。搭建多部门统筹谋划全民健身公共服务标准化机制，加强部门间协同交流，避免产生标准制定片面性和单一性问题。《宁波市全民健身条例》以法规形式明确要求市、县级体育部门会同同级发展和改革、自然资源和规划等部门编制公共体育设施配建标准，并通过建立体育部门介入项目方案评审等机制破解部门间协同壁垒。合理转变体育行政部门职能，加大政府购买全民健身公共服务标准力度，鼓励发展全民健身标准化专业机构，探索形成政府、企业和体育社会组织共同参与全民健身公共服务标准化供给的协同新模式。据统计，截至2023年10月，体育用品标委会已组织起草体育用品类国家标准、行业标准、团体标准（中国体育用品业联合会发布）共计71项，协助政府部门解决了诸多全民健身公共服务的实践问题。
3.2 提高精度：完善全民健身公共服务标准化内容体系
基本公共服务标准化不仅是对基本公共服务的不同维度给出一个量纲值，更重要的是在于其动态的提供机制和实现机制。全民健身公共服务具有极强的现实性、目标性和计划性，其标准化需要始终坚持系统观点，以目标为导向、以现实为基础，动态调整标准内容，不断提高标准化的领域精度和地区精度，形成全过程管理的全民健身公共服务综合标准化。
（1）因势制宜健全领域标准化内容。①补足健身赛事活动标准化短板。以马拉松赛事、户外运动节等群众广泛参与的活动为抓手，有效区分城市与乡村、室内与户外不同赛事的特点与风险点，因需因赛制定适宜的场地设施、器材装备、赛事组织等标准规范。2023年9月，群众体育赛事4项行业标准正式发布，有效提升了全民健身赛事活动的规范化程度，也为其他健身服务的标准化管理提供了示范样本。②补全健身智慧化服务标准。“互联网+健身”快速兴起，需要从系统架构、功能模块、数据交换、数据储存、数据处理等多维度完善全民健身公共服务信息平台标准，加强智能健身设施、智慧健身场馆等标准的研制，以规范的数字技术支撑健身服务安全高效运行，尽可能规避数字化对全民健身公共服务产生的隐私泄露、运行增负等消极影响。③补齐全民健身融合发展标准。探索构建“全民健身+全域旅游”“全民健身+全民健康”等融合领域的公共服务标准，细化全民健身公共服务交叉领域的标准指标，为融合发展既提供兜底保障，又留有特色空间。
（2）因地制宜加强地方标准化建设。①适度调整地方标准化水平。支持各省市设置全民健身公共服务“弹性标准”，充分发挥地方体育行政部门的主观能动性，多手段激励地方政府推进全民健身公共服务“达标基线、触及高线”。引导欠发达地区设置合理标准补短板、强弱项，鼓励发达地区全民健身公共服务标准“再上新高”。例如，上海市全民健身公共服务始终坚持更高标准、更严要求，《上海市社区全民健身公共服务标准》在国家全民健身基本公共服务标准基础上提档升级，提出到2025年社会体育指导员占常住人口比例不低于2.5‰，高于国家1.91‰的基本要求；同时，上海市积极打造标准化市民体质监测站、智慧健身驿站、长者运动之家等健身设施，扎实推进全民健身公共服务“最后一百米”。②大力凸显标准化地方特色。地方要根据国家全民健身公共服务指导标准，制定符合当地具体情况的实施标准，构建与国家标准有效衔接、相辅相成的地方全民健身公共服务标准体系，避免千篇一律、照搬照抄国家标准的“局部空转”。如江苏省率先制定出台了《江苏省全民健身基本公共服务标准（2022年版）》《江苏省运动促进健康机构建设标准》，修订了《江苏省公共体育设施基本标准》等文件，并创新性地提出在区市所属电台、电视台、报纸、网站开设专栏，用于全民健身公益宣传和科学健身知识推广，在省内形成了全民健身公共服务标准化“上下合力”的良好局面。
3.3 调适尺度：健全全民健身公共服务标准化考评机制
监督评价不仅是政府管理全民健身公共服务标准化的手段，也是标准化工作开展的核心内容之一。需要进一步调适标准化监督评价尺度，健全标准化监督评价指标、丰富标准化监督评价主体、优化标准化监督评价流程，以合理、合适、合情的评估机制为全民健身公共服务标准化工作“纠偏定向”。
（1）完善标准化评价机制。①优化标准化评价流程与指标。推动实现标准化评价全过程覆盖，在全民健身公共服务各项标准的研制、实施、修订等全生命周期各环节进行考核评价和质量管理，提升标准的严谨性和规范性。完善以群众健身需要为导向的标准化评价指标体系，合理配置定量与定性指标占比，以标准覆盖面、群众标准化知晓度、群众健身满意度等指标综合评价地区全民健身公共服务标准化工作开展情况，确保评价指标的科学性和可操作性。②丰富标准化评价主体。转变标准化政府层级间评价的单一模式，在完善自我评估的基础上科学引入外部评价主体，吸纳第三方机构、体育企业、体育社会组织、专家委员会、群众等多元主体协同参与全民健身公共服务标准化评价工作，广泛征集标准各利益相关方意见。支持体育标准化技术委员会与其业务相关联的技术委员会之间互派联络员，加强横向沟通合作，提升标准化评价评估的专业性。
（2）优化标准化考核机制。①明确标准化考核方式。以实地考察、专家论证、问卷调查等方式考核监督标准化工作推进情况。定期根据考察结果形成标准化工作总结与整改方案，推动全民健身公共服务领域各项标准依据实践发展和评估结果适时适度动态调整，保持与国家和地区经济社会发展同频共振。构建全民健身公共服务标准制定者和使用者自我监督、主管部门监督和社会监督共存的格局，形成标准化政府主动监督有度、社会积极监督有位、个人参与监督有道的良性监督机制。②加大标准化考核奖惩力度。建立完善的标准化协调推进机制、通报制度和协商机制，将全民健身公共服务标准化实现程度纳入政府绩效考核体系，与全民运动健身模范市（县）、全国文明城市、健康城市等工作统筹推进。建立全民健身公共服务标准化专项奖励制度，综合考虑地方经济发展水平及当地特色健身文化，按需配套标准化实施资金、人员及政策，大力支持体育企业、体育社会组织参与企业标准和团体标准制定，鼓励符合国家标准范围、实施效果良好的健身团体标准采信为国家标准，推动全行业形成积极参与标准化事业的发展态势。
3.4 加大力度：强化全民健身公共服务标准化资源投入
全民健身公共服务标准化不仅要“夯基础”“补短板”，也要“加动力”“增效率”。需要加大经费保障、人才供给，以完善的资源保障体系为标准化推进提供源源不断的前进动力。
（1）加大标准化经费保障。①加大财政资金对标准化的投入。以群众健身需求变化为导向，合理调整体育主管部门财政支出结构，重点支持全民健身公共服务标准化项目，增设乡村全民健身公共服务标准化专项经费、标准化科研专项经费等，推动全民健身公共服务标准化资金投入在总支出中的占比稳步增长。完善不同层级政府在全民健身公共服务标准化领域的资金管理机制，严格落实标准化经费纳入部门年度预算的要求，合理划分中央和地方的标准化事权及财权，减轻基层体育行政部门标准化经费压力。②积极调动多元主体力量支持标准化事业。采用公开渠道进行社会或行业筹资，鼓励体育社会组织、体育企业、体育科研机构等主体积极参与全民健身公共服务标准化工作。调拨体育彩票公益金向全民健身公共服务标准化工作倾斜，据统计，2011—2021年国家体育总局本级彩票公益金用于实施群众体育工作的金额已累计超过191亿元，有助于为全民健身公共服务标准化可持续发展提供强大动能。鼓励体育科研项目与标准制修订相结合，以国家社科基金、各省市政府决策咨询项目为抓手，推进研究成果更好地服务于全民健身公共服务标准化工作。如2022年国家体育总局决策咨询项目即包括“全民健身基本公共设施配置标准研究”“群众性体育赛事活动办赛标准化研究”等相关成果。
（2）构建多元开放的标准化人才培养体系。①创新全民健身公共服务标准化人才培养模式。在体育类高校中开设标准化专业、加入标准化必修课程，在综合类高校标准化工程专业中设置体育标准化方向，引导更多标准化人才参与全民健身事业发展，培养一批适应我国国情的标准化复合型人才。支持并输送全民健身领域专业人才赴外进修标准化知识，积极参与全球体育标准制定工作，为我国全民健身公共服务标准化人才进入国际相关领域搭建桥梁。2019年，由我国主导制定的2项武术类体育国际标准获得国际标准化组织认可并发布，填补了武术领域的国际标准空白，在全民健身公共服务标准化发展中具有重要而深远的意义。②提升现有人才队伍标准化知识水平。建立全民健身公共服务标准化人才培训机制，编写全民健身系列标准化知识培训教材，以“线上+线下”“集中+分散”的形式定期在各级体育系统、体育企业、体育社会组织等开展标准化知识培训，培养健身从业人员牢固树立知标准、依标准、用标准的行业意识。加快组建完善全民健身公共服务标准化专家委员会，建立全民健身公共服务标准化专家智库及咨询平台，推进全民健身公共服务“科研团队+标准研制团队”融通发展，规范全民健身公共服务各项标准颁布前期、中期、后期的专家评估流程。
3.5 拓宽广度：深化全民健身公共服务标准化推广交流
全民健身公共服务标准化的宣传推广、示范交流是提升全民健身领域标准化整体水平的关键抓手，有利于提振群众对全民健身公共服务高质量发展的信心，有利于缩短标准制定出台与贯彻实施间的社会认知周期，助力全民健身公共服务标准化赢得广泛认同、更好更快落地应用。
（1）加大宣传力度，让标准化理念深入人心。①完善标准化宣传网络。以体育宣传周、城市马拉松赛、和美乡村篮球大赛等年度影响力较大的体育活动或节日为契机，综合运用小视频、一图读懂、健身科普微视频等新媒体传播形式，分层次、多渠道在全国范围内开展全民健身公共服务标准宣贯工作，确保标准宣传落实到乡镇、街道，标准科普落地到单位、家庭。充分运用国家“标准云课”平台，及时上线全民健身公共服务标准课程，深入开展健身标准解读工作。②建立标准化推广长效机制。广泛开展健身服务标准化进社区、进学校、进企业系列活动，将标准化宣传工作与全民健身消费紧密结合，将标准化科普融入城市体育节、体育博览会，形成人人学标准、懂标准、用标准的良好氛围。增强全民健身行业标准化意识，对体育用品制造业、体育场馆业、健身服务业、体育培训业等重要领域标准宣贯提供技术支持，提升健身标准行业应用率和知晓度。
（2）创新交流方式，让标准化信息广泛流通。①“搭平台”，畅通标准化信息交流。完善全民健身公共服务标准信息库、标准制修订信息管理系统等，依托数字技术强化标准化信息支持，提升全民健身公共服务标准的透明度、开放度和可及性。持续跟踪并公布国际大众体育标准信息动态，推动实现国内外标准信息互联互通、“一键可查”，加强全民健身公共服务标准化经验交流互鉴。②“树典型”，形成标准化示范效应。重点选取全民健身公共服务基础扎实的区域进行标准化试点，在小范围试点中发现需求、总结经验、改进标准，继而在省（区、市）一级和全国推广。以宁波市体育现代化社区（村）标准化试点项目为例，该项目进行2年多试点调研后，系统完成了包括49项标准在内的《体育现代化社区（村）服务标准汇编》，构建出层次分明的体育现代化社区（村）标准体系“宁波模式”，并在全省范围内发挥了示范引领作用。尝试将可借鉴、可推广、有亮点的全民健身公共服务案例转化为实际可应用的全民健身公共服务标准，提炼总结百姓健身房、“金边银角”健身场地、街边口袋公园等特色健身实践样本的共性做法，转化形成合理可行的标准规范。
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结束语
全民健身公共服务标准化作为全民健身高质量发展不可或缺的系统工程，经历了初步探索、快速发展、全面深化和系统革新阶段，为体育强国建设奠定了坚实基础、提供了强大保障。现阶段，全民健身公共服务标准化仍存在政策缺位、指标模糊、评估松散、经费短缺等关键问题。未来，全民健身公共服务标准化研究应充分借鉴发达国家及其他领域标准化的有益经验，聚焦提升标准化体系的覆盖面和科学性，以标准化引领体育事业发展迈上新台阶。
本文刊于《上海体育大学学报》2024年第7期。为方便阅读，此处删去原文注释，如果其他媒体或机构转载，请标明文章出处。
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