5.1.1 资源开发中造成环境污染和破坏,当地居民的环境权益受损
新疆能源战略地位日益凸显,资源开发与生态环境脆弱的矛盾也随之加剧。新疆“三大油田”、“九大煤田”蕴藏着大量尚未开发的能源,随着石油、天然气、煤炭及矿产资源的大规模勘探开发,对生态环境安全构成了威胁,在资源环境方面也付出了沉重的代价。新疆是我国的生态安全屏障,两大沙漠环绕,荒漠、戈壁、沙丘占92%,绿洲面积不到8%,多年来重开发、轻保护,使生态环境更加脆弱。
新疆石油、天然气开发和加工造成的环境污染包括地表水及地下水污染、土壤污染、大气污染和土地沙漠盐碱化加剧、沙尘暴频发。表5.1反映了新疆石油开采加工中排放的废水、废气、废物产量情况。
表5.1 石油开采加工业环境污染数据表
续表
资料来源:2001~2008年新疆统计年鉴
新疆石油天然气开发多在沙漠、戈壁和绿洲边缘地带,属生态环境极端脆弱区和生态环境重要功能区。在大规模石油勘探开发过程中,环塔里木盆地和准噶尔盆地的脆弱生态系统受到较大程度的影响,千年形成的固化沙漠的原始盐碱硬壳大面积破坏,沙丘活化,沙漠合围速度加快,沙进人退的情况非常严重。特别是塔里木盆地边缘的南疆五地州,年平均沙尘天气93天,其中和田地区多达220天,每平方千米月均降尘124吨。富集油气的塔里木盆地地处塔克拉玛干沙漠腹地,在石油、天然气的勘探开采中损毁了大量植被,严重破坏了沙漠绿洲的平衡,使得原本十分脆弱的生态环境变得更加恶化。克拉玛依油田经过几十年的开采,石油资源趋于枯竭,油层和水层相互渗透污染,浅层水渗漏,水位、水质下降,土地盐碱化加剧,当地的水资源已无法满足工农业及生活需求,政府只有通过从300千米之外的额尔齐斯河引水到克拉玛依市,来解决日益严峻的工农业及生活用水问题[67]。
随着新疆石油、天然气大规模开采所形成的地窟需要用水来填充,而新疆本身是水资源比较匮乏的地区,大规模油气资源开采势必将进一步加剧新疆水资源危机。据自治区水利厅调查表明,就全区平均来看,采1吨油要出3吨水。油气开采引起地下水下降,如果地下水位大幅下降,就会出现更多的沙漠戈壁[68]。在石油、天然气等能源源源不断地输向东部地区的同时,新疆本地却以污染较为严重的煤炭作为工业发展和居民生活的主要能源。可以说,在新疆矿产资源开发和向区外输出能源的同时,资源地的生态环境遭到了极大破坏,为此付出了巨大的环境成本。在一定程度上,新疆的能源矿产资源开发利用是建立在以牺牲生态为代价的基础上,成为导致新疆生态环境不断恶化的重要原因。因此,从环境保护、生态补偿和环境建设的角度看,国家必须考虑对矿产资源开发导致的生态环境价值损失进行补偿,调整相关利益主体间的环境与经济利益分配关系,以内化相关生态保护外部收益或破坏行为的外部成本为基准,建立起以市场调节为手段,以法律保障为前提的生态补偿机制。
目前,我国对于资源开发生态环境补偿,主要依靠财政转移支付和向能源矿产资源开发企业征收的各项税费来体现。但由于生态补偿机制的不完善,地方政府受经济发展水平的制约,生态补偿的财政资金十分有限,没有足够财力投入到生态环境治理,加大了地方治理环境污染的难度。再加上能源矿产资源开发利益分配中“被剥夺”的地位,结果导致新疆为东部的发展支付了成本,使得原本就很脆弱的生态环境更加恶化。
5.1.2 资源开发对地方财政的贡献不大
新疆是我国矿产资源丰富的地区,但却是财政收入较低的地区。由于财税体制原因,石油税收大部分上缴中央,留给地方的份额较小,其对新疆财政收入的贡献不大。根据相关资料统计,2002~2008年,新疆油气行业全部税收收入中上缴中央财政收入部分占3/4以上,给地方财政收入的贡献不足1/4[69]。由于现行的财税体制过于注重税收的公平性,而没有注意到新疆的特殊性,使得油气资源开发税收收入对增加新疆地方政府财政收入、改善公共管理和福利水平的作用不是十分明显。数据显示,新疆地方财政赤字占财政收入的比重由1999年的133%上升到2008年的188%。以2009年为例,新疆财政一般预算收入总计1416.8亿元,其中上级补助收入897.8亿元,中央财政代理发行地方政府债券收入55亿元。由于我国现行资源税费制度的缺陷和资源补偿机制的缺失,使得新疆在源源不断地向中、东部省(市)提供廉价的矿产资源的同时却得不到必要的补偿,既得的利益受到损失,长此以往,将会影响到新缰的发展。
5.1.3 资源利益分配中资源属地利益不能得到保障
目前,新疆石油资源税税额标准为30/元吨,天然气资源税税额标准为9元/千立方米,石油天然气矿产资源补偿费征收率为1%,两项加起来还不足石油价格的2%,不足天然气价格的3%,这个标准远远低于美国12.5%和澳大利亚10%的水平[70]。另一方面,由于资源税比重过低,仅占税收收入的1.6%,地方政府难以通过税收形式从资源开发中得到补偿。
由于现行的油气资源税单位税额总体较低,导致资源产地的资源收益过低,影响到地方经济发展。例如新疆每年通过“西气东输”工程输送天然气12亿立方米,收益近60亿元,而留给新疆的资源税仅为1.08亿元。过低的矿产资源税费率,把本应以矿产资源补偿费的形式归国家和地方所有的矿产资源收益,却以利润的形式或消费者剩余的形式转移到了矿产资源开发商手里,使矿产资源的国家所有权不能完全实现,造成收入分配关系的扭曲[71]。
按照《新疆维吾尔自治区矿产资源补偿费使用管理办法》,中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4:6。矿产资源补偿费按自治区地质矿产主管部门10%,地(州)地质矿产主管部门15%,县(市)地质矿产主管部门75%的比例分配。矿产资源补偿费专款专用,不得挪作他用。其中地质勘察专项费占40%,矿产资源保护专项费占20%,矿产资源管理费占40%。按照这种分配比例,资源产出地(县一级财政)从资源补偿费中得到的利益分享很少,只占到总资源补偿费(含国家部分)的45%。此外,由于矿产资源补偿费规定了专门的用途,资源所在地居民很难从中得到利益分享。
在资源开发与利用过程中,中央政府、资源所在地政府、资源开发企业以及当地居民本应利益共享,但是,在我国现行资源利益分配机制中,利益分配明显地忽视了地方政府和资源所在地居民的利益。一方面,由于中央企业垄断资源开发经营权,将大部分资源开发的经济收益直接上缴国家,地方政府只有为中央企业服务的职能和收取少许的资源税,当地老百姓只能从间接的服务中获得劳务收入,处于一种“丰裕中的贫困”。据一些学者测算,新疆当前油气资源开发总利益的分配情况是:国家约占40.7%,地方占10.5%,企业占48.8%[72]。由于地方政府事权和财权不对等,并未从资源税和资源补偿费中受益,却要承受资源开发带来的生态损失,承担生态恶化修复保护的成本,可以说在能源矿产资源开发中新疆遭受了资源流失和利润流失的双重损失。由于矿产资源开发利益分配不尽合理,新疆作为油气资源开采地和输出地,无法分享油气开采加工企业因低成本和原油价格上涨而获得的巨大利益,在油气产业上的收益明显偏低。
5.1.4 资源开发与地方经济发展的关联度不高,与当地居民增收脱节
由于我国石油工业体制和财税体制的原因,能源矿产资源开发对新疆经济的促动作用未达到应有的效果,存在诸多亟待解决的问题。
首先,从能源资源的开发利用方式上看,新疆处于资源分工的上游地区,成为原材料和初级产品的提供者。可以说,在新疆能源矿产资源开采利用中,国家实质上实行了“剪刀差”政策,将从新疆“剪出”的利益流向了东部地区和国有企业[73]。产品这种区域间不平等的交换模式,导致新疆作为资源提供者未得到合理补偿,在一定程度上制约了新疆资源优势向经济优势转化,丰厚的资源无法给新疆带来更多的利益。
其次,从能源矿产资源开发管理体制上看,由于资源地政府参与资源开发的领域受到严格限制,地方油气开发企业进入石油石化领域非常困难,地方油气深加工产业发展迟慢,新疆从油气资源开发中获得的税收、就业等方面的经济和社会效益很少。同时,在能源矿产资源的开发中,开发企业对资源地经济发展的带动作用考虑较少。这些年来,我国利润率高的行业,有相当多的企业是资源垄断性的,这些企业在“产品高价,资源低价”这种扭曲的价格体系下获得了比其他行业更高的投资回报率,企业获取利益的同时没有顾及地方利益和公众利益,特别是当地居民的利益。如“西气东输”后,上海天然气价格为1131元/千立方米,而乌鲁木齐则为1135元/千立方米。从新疆输出的气与新疆没有关系,新疆利益损失很大,天然气输出地的居民生活水平没有改善[74]。
虽然矿产资源开发行业是一个关联度很高的行业,其直接关联效应和间接关联效应都十分显著。但是,长期以来,由于新疆矿产资源开发是以中央企业直接开发和资源外输为主的开发模式,限制了矿产资源采掘业向下游产业延伸的能力,割裂了矿产资源采掘业和加工产业之间的链条,形成了石油经济单一产业发展的模式和上游大下游小的“锥形”产业链条布局,这不仅阻碍了新疆矿产资源优势的发挥,还极大减弱了能源矿产资源开发对新疆区域经济发展的投资推动、产业发展推动、就业推动和消费推动效应,这也正是新疆能源矿产资源优势难以发挥,资源开发行业对区域经济拉动效应不足的主要原因。
从我国的油气工业布局来看,国家实质上是按照西部输出资源、东部加工制造来统一安排的。从整个油气化工产业结构来看,新疆采掘工业占很大比重,加工工业所占比重却很小,从而导致新疆矿业产业结构单一,无法通过产业链延伸实现资源产品价值升值,资源优势不能转变为经济优势。新疆的矿产资源在大量向外输出的过程中,有力地支援了中、东部资源短缺省份和全国经济的发展,使中、东部地区获得了大量的附加值、利润和就业机会,在全国范围内产生了较多很大的正外部效应,但矿产资源开发对新疆地方经济的带动作用却十分有限。
5.1.5 资源开发补偿中资源地居民的利益被忽视
资源所在地居民在能源矿产资源开发利益分配中,始终处于弱势群体的地位,缺乏话语权,缺乏参与决策的机制,这一切直接导致当地政府和居民在整个分配体系中处于所得份额最小的基层单元。[75]资源开发中过程中,当地居民还处于种种被歧视的地位,其中最主要的就是务工歧视。如在劳动用工方面,油气开采企业没有制定任何特殊规定让当地居民优先参与,资源开发企业往往处于降低成本和安全考虑,只有极少的岗位对于当地居民开放,一些当地居民完全可以参与的项目基本上由外来务工人员承担。再加上当地居民一般多为少数民族,往往受语言和饮食要求的限制,当地居民很少有机会参与油气资源开采企业的工程项目建设。由于央企机械化程度较高,所提供的就业机会本来就不多,资源所在地居民在中央企业务工、搞运输的等机会很少,只有通过捐赠这一主要手段,从央企直接获益。此外,矿区居民的利益也无法得到有效的保障。在当地矿产资源开发中,矿区居民从中央政府得到的补偿主要靠中央政府的财政支付转移,从地方政府得到的补偿要看地方政府的财政情况,财政不好的市(县),矿区居民要想得到补偿是一件很难的事情。在与开发企业的谈判中,矿区居民往往处于弱势地位,当居住生态环境受损失时,没有一种机制保障居民的损失得到补偿。