现行《土地管理法》颁布于1986 年，1987 年1 月1 日起开始实施。之后，随着经济社会的发展和改革的不断深化，《土地管理法》历经四次修改和完善。在这一过程中，《土地管理法》呈现出将党中央的决策与立法决策相结合、审慎稳妥推进等修改规律，修法内容也始终引领整个自然资源法治进程和方向，同时，在个别方面也有所持守，呈现出不变的特点。正确认识《土地管理法》的变与不变，对保证《土地管理法》的顺利实施具有重要意义。
一、《土地管理法》之变
土地所有权与使用权分离，土地作为生产要素进入市场
1986年《土地管理法》明确规定：任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。当时，我国的土地使用制度否认土地的商品属性，土地实行无偿、无期限、无流动使用，土地没有价值，主要是用行政手段分配土地资源。随着改革开放的推进，这种无偿、无流动、无期限的土地使用制度已难以适应经济发展的需要。1987年，原国家土地管理局按照土地所有权和使用权相分离，在坚持土地所有权不变的基础上，探索将土地使用权进入市场流转，并安排在深圳、上海等沿海开放城市进行试点。试点取得了明显的成效。适应这一要求，1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了宪法修正案，删去了《宪法》第十条第四款中“禁止土地出租”的规定，同时在该条款中增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月29日，七届全国人大常委会根据宪法修正案，通过了关于修改《土地管理法》的决定，删除了“禁止出租土地”的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。1988年的《土地管理法》修改，虽然修改的幅度不大，修改的条款不多，但在中国立法史上具有划时代的意义，它拉开了自然资源有偿使用制度改革的序幕，为土地作为生产要素进入市场扫清了法律障碍，为我国工业化城镇化的快速推进奠定了基础。
大胆进行法律移植，确立土地用途管制的法律制度
土地用途管制制度是市场经济发达国家普遍采用的政府有效管理土地的基本制度。它的基本内涵是国家通过土地利用规划规定土地用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用规划确定的用途使用土地。1998年以前，我国实行的是分级限额审批制度，不注重规划的作用，对农用地向建设用地流转缺乏严格的法律限制，这是造成耕地大量减少、土地粗放利用的重要原因之一。1998年修订的《土地管理法》对国际通行的土地用途管制制度进行了法律移植，并针对中国的具体情况，对土地用途管制的主要环节作出了明确规定：一是土地分类是实施用途管制的基础。将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，突出了中国土地用途管制的核心是控制农用地转为建设用地，切实保护耕地。二是土地利用总体规划是实施用途管制的依据。突出了土地利用总体规划的地位和作用，对土地利用总体规划的编制和审批、土地利用总体规划与相关规划的关系、土地利用计划等作了详细规定，为实施土地用途管制提供了依据。三是农用地转用审批是实施用途管制的关键。增设了农用地转用审批环节，规定任何单位和个人进行建设涉及农用地转为建设用地的，都必须报国务院或者省级人民政府批准，从而为土地利用总体规划的有效实施提供了保证。四是执法监督是实施用途管制的保障。强化了土地执法监督，加大了对土地违法行为的处罚力度，从执法上保证了用途管制制度的实现。
最严格的耕地保护制度 成为土地管理法律制度的首选政治目标
1998年修订的《土地管理法》以保护耕地为目标，确立了一系列重要的法律制度：一是耕地总量动态平衡的法律制度，明确了省级政府保护耕地的责任。二是耕地占补平衡的法律制度，规定：非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。三是强化了对建设用地总量和城市建设用地规模的控制，规定下级土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上级土地利用总体规划确定的控制指标；城市建设用地规模应当符合国家规定的标准等，以控制城市规模的扩张对耕地的大量占用。2019年《土地管理法》第四次修正，将“基本农田”上升为“永久基本农田”，进一步提升了最严格耕地保护制度的理念。
在保护农民土地财产权益方面，只做加法不做减法
土地制度是最基本的财产制度之一。《土地管理法》历经四次修改和完善，对农民土地财产权益的保护不断加强。一是1998年修订的《土地管理法》明确规定农民的土地承包经营权受法律保护，第一次将党的政策上升为法律。二是2019年修正的《土地管理法》破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。这是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价、同等入市的二元体制，为推进城乡融合发展扫清了制度障碍。三是2019年修正的《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确：人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。
征地制度在经济社会发展中不断完善
土地征收制度是《土地管理法》调整的重要内容。1998年修订的《土地管理法》提高了征地补偿标准，上收了征地审批权，确立了征地批后“两公告一登记”制度，但由于工业化城镇化的快速推进，征地规模不断扩大，因征地引发的社会矛盾凸显。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”同年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议对《土地管理法》作出修改，将《土地管理法》第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；并将《土地管理法》中的“征用”全部修改为“征收”。这次修改是重大的理念进步，体现了尊重物权、保护物权的价值导向。2019年在总结农村土地制度改革三项试点工作经验的基础上，《土地管理法》再次对征收制度进行了多方面的改革和完善，包括首次对土地征收的公共利益范围进行界定，明确：因军事和外交需要、由政府组织实施的基础设施、公共事业和扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要以及成片开发建设，确需征收的，可以依法实施征收。明确了征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。改革了土地征收程序。将原来的征地批后公告改为征地批前公告，建立征地报批前的调查、评估、公告、听证、登记、协议制度。倡导和谐征地，征地报批以前，县级以上地方人民政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。
合理划分中央和地方的土地管理职权
1986年的《土地管理法》将土地管理的审批权主要交由市县政府行使，导致中央对耕地保护失去控制，地方政府在大力推进工业化城镇化的过程中大量占用耕地。1998年修订的《土地管理法》依据宪法关于合理划分中央与地方国家机构职权的原则，按照市场经济和用途管制的要求，依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行了明确划分。即：将涉及土地管理宏观决策性的权力，包括土地利用总体规划的审批权、农地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权集中在中央与省两级政府。同时，将土地管理执行性的权力下放到市县政府。如：土地登记权、规划和计划的执行权、在已经批准的建设用地区域内具体项目用地的审批权、土地违法案件的查处权等。这种职权的划分旨在调动中央与地方两个方面的积极性，引导地方政府利用存量土地。但长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。2019年修正的《土地管理法》适应放管服改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批。同时，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。土地登记制度被不动产统一登记制度所取代 1986年《土地管理法》确立了土地登记制度。同时规定，确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。这一规定是导致了土地、森林、草原等多头分割登记的法律渊源。1998年修改《土地管理法》时，原国家土地管理局曾建议确立土地统一登记制度，但由于各部门认识不一致，致使1998年的《土地管理法》保留了原法的规定。2007年颁布实施的《物权法》明确：“国家对不动产实行统一登记制度”，确立了不动产统一登记的基本原则。2014年国务院颁布《不动产登记暂行条例》，明确对土地及房屋、森林、草原等实行不动产统一登记制度。2019年修正的《土地管理法》删去了关于“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》《草原法》和《渔业法》的有关规定办理”的规定，明确：土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。
国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度
为了有效解决土地管理中存在的地方政府违法高发多发的问题，2006年国务院决定实施国家土地督察制度，对省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地管理和土地利用情况进行督察。国家土地督察制度实施以来，在监督地方政府依法管地用地、查处违法案件等方面发挥了重要作用。在国家土地督察制度走过十多年实践的基础上，2019年修正的《土地管理法》正式确认了国家土地督察制度的法律地位，明确规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。
落实“多规合一”改革，国土空间规划成为土地用途管制的依据
将主体功能区规划、土地利用总体规划以及城乡规划合一，实现“多规合一”，是党中央、国务院作出的重大战略部署。随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。考虑到“多规合一”改革正在推进中，2019年修正的《土地管理法》为改革预留了法律空间，规定：国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。同时，为了妥善处理好国土空间规划与土地利用总体规划的关系，该法还明确：经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。二、《土地管理法》之不变土地公有制不变
《土地管理法》虽历经四次修改和完善，但《土地管理法》中关于土地公有制的规定始终不变。《土地管理法》明确规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。土地公有制是我国土地制度最大的优势和特点，也是必须长期坚持的基本制度。
城乡土地统一管理的体制不变
1986 年以前我国实行的是城乡土地分管的体制，即城市土地由建设部门主管，农村土地由农业部门主管。1986 年颁布的《土地管理法》一个重大的改革就是破除城乡土地由不同部门分别管理的体制，实行城乡土地统一管理。1986 年《土地管理法》明确规定：国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作。随着1986年《土地管理法》的颁布，国务院决定组建国家土地管理局，负责对城乡土地实行统一管理。随着国家土地管理局的组建，省、市、县人民政府都组建了相应的土地管理局，主管辖区的土地管理工作，乡镇一级都配备专、兼职的土地管理员，后来也开始组建乡镇土地管理所。以国家、省、市、县和乡镇土地管理所为主体的五级土地管理机构成为国家土地管理的主力军。随着机构改革的推进，从国家土地管理局到国土资源部再到自然资源部，城乡土地统一管理的体制始终不变。《土地管理法》历经34 年与时俱进的历程，其变与不变体现的是党中央的决策与立法决策的结合，是人民群众首创精神的总结。土地制度是国家的基础性制度。《土地管理法》的实施关系国家粮食安全、关系国家经济社会的平稳运行。只有认真学习好、贯彻好、实施好《土地管理法》，才能为全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦奠定坚实的基础。
来源：自然资源部公众号
作者：自然资源部法规司 魏莉华