（一）可诉行政行为、诉讼请求的确定及裁判方式的选择土地征收与补偿是典型的多阶段行政行为，其中可诉性行政行为的判定，始终是行政诉讼难题。旧法实践中存在着表现形式各异的行政行为和类型复杂的诉讼请求，争议实质化解难。新法背景下，补偿安置义务主体原则上确定为市、县政府，并明确要求市、县政府制定补偿安置方案、组织签订补偿安置协议、发布征收土地公告、作出补偿安置决定、责令交出土地，因此可诉行政行为判定及诉讼请求确定相对明确。但实践中以下问题仍需要关注：1.省级政府征地批复和市、县政府征地公告的关系与可诉性问题旧法未能完全厘清征地批复、征地公告的性质与关系，同时又遗漏了应当存在的“征地决定”，造成实践中对何谓“征收（地）行为”莫衷一是，理解各异。对于省级政府征地批复是否可诉，现行的主流观点认为不可诉，主要理由有以下两点：一是认为根据《行政复议法》第30条第2款规定，可以将“征地批复”认定为省级政府的“最终裁决”；二是认为可以将“征地批复”认定为上下级之间的内部审批行为。具体而言，土地征收批复一般是由市、县政府提出申请并逐级上报到省国土厅或国土资源部，由国土资源部门对申请依法作出审查后，代表省政府或国务院作出，即省政府的征地批复是上下级机关之间的请示答复，属于上级机关向下级机关作出的内部审批行为，批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力，批复既不送达被征收人，也不直接发生征收后果，且批准征收后是否以及何时实施征收，仍有待市、县政府决定。“内部审批认定”，在国发〔2015〕27号《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》中还得到了强化：该文件已经明确将“土地征收审查（40）”“农用地转用审查（39）”，调整为“政府内部审批的事项目录”，“征地批复”的“内部审批”属性更加明确。如果省级政府征地批复不可诉，那么可诉的只能是市、县政府的征地公告（视其为征地决定、征收行为）。然而，也有观点主张市、县政府征收公告也不可诉，因为征收公告仅仅是征地批复的外化、送达、告知程序。对于上述争议，新《实施条例》第30条、第31条规定将“征收土地”权与批准“征收土地申请”权进行了区分，“对有批准权的人民政府土地征收审批的主要内容进行了明确，这是重大制度创新”，“国务院和省级人民政府在土地征收审批时，对市、县人民政府负总责的事项，不再进行审查，真正按照各级政府的行权能力来体现权责对等”。此种“重大制度创新”，事实上将传统认为的“征收职权”，在省级政府与市、县政府内部进行了二次分工：因此可以将省级政府征地批复不再理解为“征地行为”“征收行为”，而视之为对市、县政府“征地行为”“征收行为”的内部控制，也不再是许可征收，而是内部批准征收。此既为将省级政府征地批复视为征收土地行为内部审批“创造”了条件，也为引导当事人不直接起诉省级政府征地批复而起诉市、县政府征地公告（征地行为）“创造”了条件。当然，此种观点仍有待立法机关、理论界及实务部门认识统一。在各界认识未完全统一前，对省级政府征地批复和市、县政府征地公告的可诉性问题，似可采取以下方式解决：一是应创新省级政府征地批复的原告资格和审查模式。如前所述，现行主流观点认为，省级政府征地批复不可诉，既有以《中华人民共和国行政复议法》第30条第2款规定作为论证理由的，也有以国发〔2015〕27号《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》确定的内部审批属性为论证理由的。退而言之，笔者认为，即使主流观点再次改变，进而认可省级政府征地批复可诉，那么对于原告资格范围与审查模式仍有特别规定之必要。因为根据新《实施条例》第30条第2款的规定进行，省级政府仅对征收土地的必要性、合理性、是否符合公共利益需要、是否符合法定程序进行审查；对市、县政府申请征地前实施并负总责的事项（如拟定补偿安置方案、组织听证等），“不再进行审查”。原则上，已签订补偿安置协议的农户不应具有原告资格，原告主体资格仅限定在“个别确实难以达成协议的”被征收农户。此类案件受理与审查，可采取共同诉讼或者代表人诉讼的方式，在一次诉讼中解决征地批复合法性问题。人民法院对征地必要性审查的主要内容是本地区是否还有存量土地、闲置土地和批而未供土地可利用；合理性审查的主要内容是土地征收的数量和面积是否合理、是否符合有关的建设用地标准、是否符合节约集约用地、是否存在搭车征地等。人民法院生效裁判，原则上羁束所有参加或者未参加诉讼的未签订协议的个别被征收农户。二是引导被征收农户直接起诉市、县政府依据新《实施条例》第31条发布的征收土地公告。原则上，已签订补偿安置协议的农户不应具有原告资格，原告主体资格仅限定在“个别确实难以达成协议的”被征收农户。此类案件受理与审查，可采取共同诉讼或者代表人诉讼的方式，在一次诉讼中解决征收土地公告的合法性问题。合法性审查标准，原则上依据新《实施条例》第30条第2款的规定进行。人民法院生效裁判，原则上羁束所有参加或者未参加诉讼的未签订协议的个别被征收农户。三是引导被征收农户起诉对其权利义务影响最为密切的行政行为。如其对土地征收行为无异议，仅对补偿问题有异议，应引导被征收农户诉市、县政府作出的征地补偿安置决定或补偿安置协议，直接解决补偿安置争议。2.补偿安置方案可诉性的变化补偿安置方案及批准行为的救济渠道，在旧法时代反复变动且始终不统一。新法背景下，补偿安置方案制定机关即为市、县政府，故已不存在批准行为，因此批准行为可诉性问题无需再讨论。而对市、县政府制定的补偿安置方案可诉性问题，仍有不同认识。有的观点认为，旧《实施条例》第25条规定了补偿安置方案裁决前置程序，国法〔2011〕35号文也规定，补偿安置方案争议应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级政府提出申请，“既然对一个行政行为的复议决定能够提起诉讼，那么该行政行为本身也应是可诉的，因此征地补偿安置方案并非不可诉”。有观点认为，“旧《实施条例》第25条和国法〔2011〕35号文实际暗含行政复议先行、然后再进入行政诉讼的意思，且补偿安置方案争议仍属较为抽象、规范化的行政行为争议，由行政机关先行处理，能够及时统一标准并减少纠纷”。新《实施条例》删除了补偿标准争议的协调、裁决程序。主流观点认为，对征地补偿安置方案不服的，可向拟定该方案的市、县政府的上一级政府申请复议。至于是明确为复议前置还是复议终局，是否纳入行政诉讼受案范围，目前仍有一定分歧。笔者认为，新法背景下的安置补偿方案有了更加完备的异议、听证等救济程序，被征地农户不同意方案的，可以不签订补偿协议，从而“搁置”征地程序；个别人对安置补偿决定不服提起复议或者诉讼的，可以一并提起对方案合法性的审查，方案当作类似的规范性文件来对待。当然，如果多数意见仍然主张方案属于可复议、可诉讼的具体的行政行为，那么，鉴于补偿安置方案是由地方政府自行确定，先行经过行政复议更有利于纠纷解决，故应当坚持复议前置；至于是本级复议还是上一级复议可以立法特别规定。当然，合法性审查标准与模式，宜参考前述征地公告审查模式，并保持司法谦抑。总之，被征地农户或者集体经济组织在补偿安置方案确定前有异议的，可通过征求意见、听证程序解决；方案确定后、签订补偿安置协议前有异议的，可向制定该方案的市、县政府的上一级政府申请复议，不服复议决定才可提起诉讼；在签订补偿安置协议或发布征地公告、作出补偿安置决定、责令交地决定、强制拆除后，被征收人对补偿安置方案、补偿标准、被征收房屋和土地的地类与面积认定、地上附着物与青苗补偿费计算等有异议的，可以在下文五类诉讼中作为事实和依据一并审查。在一并审查中，符合法律法规和省级政府补偿安置政策，达到公平、合理标准，被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿安置方案，可以作为裁判依据；不符合的，直接按照法律法规和省级政府补偿安置政策确定补偿安置内容。3.补偿安置纠纷诉讼请求类型化及其裁判方式被征收人对土地征收行为无异议，但对补偿安置、责令交地或强制拆除不服提起诉讼的，可分别起诉补偿安置协议、补偿安置决定、责令交地决定或强制拆除行为。此类争议中，大部分被征收人对征收行为并不反对甚至希望征地拆迁，产生纠纷的根源在于是否被合法、公平、及时、足额补偿。因此，面对维权能力较弱的普通农户，人民法院在一审阶段应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第55条的规定，给予指导和释明，并结合个案具体补偿进展情况、补偿安置分歧原因等，从回应被征收人实质诉求出发，引导被征收人准确确定适格被告、被诉行政行为和有利于争议实质化解的诉讼请求。可将其诉讼请求进行类型化处理，具体分为如下五种类型：一是诉补偿安置协议类。在已经签订了补偿安置协议的情况下，如被征收人认为补偿安置协议无效/违法/遗漏法定补偿安置内容，或认为补偿安置义务主体未依约履行补偿安置协议的，可诉请确认补偿安置协议无效、违法/变更、撤销、解除补偿安置协议/履行补偿安置协议。二是诉补偿安置决定类。在补偿安置义务主体已经作出了补偿安置决定的情况下，如被征收人认为补偿安置决定违法或者遗漏法定补偿安置内容的，可诉请撤销或者变更或者重新作出补偿安置决定。三是诉履行补偿安置职责类。在无补偿安置协议或补偿安置决定的情况下，不管被征收的土地是否被强制交出，如被征收人认为征收人未依法履行补偿安置职责的，均可诉请征收人依法履行补偿安置职责或作出补偿安置决定。在裁判方式上，被征收人诉请市、县政府履行补偿安置职责的，人民法院应判决责令被告依法履行补偿安置职责；被征收人诉请作出补偿安置决定的，人民法院应判决责令被告依法作出补偿安置决定；被征收人诉请补偿具体数额的，从实质解决行政争议、减轻当事人诉累的角度出发，在补偿项目与补偿内容的事实、证据和依据均已明确的情况下，人民法院可以直接作出包括具体补偿项目、补偿金额的补偿判决，不宜再判决责令行政机关作出补偿安置决定或履行补偿安置职责。即使对于具体补偿内容、项目和金额暂时难以确定，需要行政机关确定面积、数量或者裁量的，人民法院要大力推广中间判决（中间确认判决），在裁判文书中先行确定补偿安置的基本原则、基本要求和确定补偿金额的基本方法，作为判决之后行政机关作出补偿安置决定的具体依据，以实质化解纠纷，减少当事人再次诉讼，减轻诉累和审判压力。四是诉责令交地决定类。在已作出责令交地决定的情况下，如被征收人认为未履行补偿安置职责或履行不到位，或作出责令交地决定程序违法的，可诉请确认责令交地决定违法。五是诉行政强制附带赔偿类。在无补偿安置协议或补偿安置决定且已被强制交出土地的情况下，如被征收人不服强制拆除行为的，可诉请确认强制拆除行为违法并赔偿动产、不动产等损失。人民法院针对被征收人的诉请可区别情况进行两种判决：一般情况下应当直接判决赔偿具体数额，特殊情况下责令被告作出赔偿决定。对于行政机关应予赔偿的事实、证据和依据均已明确的，应直接判决行政机关赔偿具体的数额；尚不能明确的，由于人民法院欠缺专业性，需要行政主体先行作出行政判断，不宜直接作出判决，可责令被告在一定期限内作出赔偿决定。在赔偿标准方面，在确保赔偿标准不应低于被征收人依据补偿安置方案可以获得的征收补偿的前提下，适当体现赔偿的惩罚性。在确定赔偿项目和赔偿金额时，应结合违法行为的类型与违法情节的轻重，参照补偿安置方案，准确适用《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）、《行政赔偿规定》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准。赔偿金额应包括被征收房屋的价值、违法强制拆除造成的物品损失、补偿安置权益损失（即按照补偿安置方案应当获得的搬迁费、临时安置费、奖励费、补贴费、停产停业损失、产权调换房等）等；补偿安置权益损失可以视为《国家赔偿法》第36条第8项规定的“直接损失”，其中“不低于”给予人民法院高度的自由裁量权，人民法院可根据行政机关具体的违法程度确定赔偿数额，体现赔偿的惩罚性。（二）补偿安置协议的效力与审查“无征收即无补偿，无补偿则无征收”。补偿与征收互为条件和前提。新《土地管理法》第47条第4款、第5款，一方面将签订补偿安置协议作为申请征收土地的前提条件和前置程序，补偿协议的签订达到一定比例后，方可申请土地征收；另一方面又明确签订补偿安置协议仅是批准征收、实施征收的必要条件而非充分条件；补偿安置协议的生效和执行，取决于征地申请是否得到批准以及市、县政府是否最终实施土地征收。如果将征地程序分为批前、审批、批后三个阶段，每个阶段尚有多个步骤、程序需要执行：即使预征收阶段已经达到既定签约率，后续仍需落实补偿费用、组卷申请报批；即使获得批准后仍需进行土地征收公告、通知腾空交付等多项工作，且一旦征地目的发生改变，市、县政府可能会暂停征收工作；而如超过征地批复两年有效期未实施征收，则需要重新申请报批或延长有效期。在未达到签约率，或征收未获得批准或者批准后未实施情况下，补偿安置协议效力如何认定、是否需要执行？由此产生的纠纷应如何处理？仍有待实践来回答。根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第502条第1款的规定，依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。补偿安置协议应当属于成立但尚未生效的附生效条件的合同，生效条件有赖于协议双方的约定。关于补偿安置协议的生效条件有以下两种观点：一是认为达到签约比例并获得征地批准后生效；二是认为获得征地批准且发布征地公告后生效。如《上海市规定》第12条就规定：“征收集体土地申请经依法批准并公告后，相关补偿协议生效”。契约应当信守，公法契约尤当如此。安置补偿协议未生效前，亦不意味着没有约束力，仍应基于诚实守信原则，积极促成合同条件的成就，并履行合同生效前的“前义务”。如市、县政府应积极申请土地征收，保证补偿费用足额到位，土地征收申请获得批准后积极作出土地征收公告并组织实施。实践中，如果约定土地征收申请获得批准作为补偿安置协议生效条件，对于在一审法庭辩论终结前征地申请获得批准的，之前签订的补偿安置协议可认定为生效；未达到签约比例，或仍未取得征地批复手续且不可能取得批复的，根据协议的约定确认协议未生效，按照协议的约定和法律规定的合同缔约过失赔偿责任依法处理；如果土地征收申请获得批准，但市、县政府两年内不具体实施征收导致有权部门作出的征地批复失效或者因公共利益不需要实施征收的，此时协议虽然生效，但由于协议目的不能实现，协议相对方有权要求解除协议并要求征收主体承担违约责任；如果通过重新申请或延长征地批复有效期后，区片综合地价已经调整的，为减少被征收人损失，可另行签订补充协议。行政机关与被征收人签订的补偿安置协议，无证据证明存在无效的事由的，人民法院应尊重双方当事人的意思表示。被征收人已签订补偿安置协议、领取相应补偿费用且交出土地后，其依附于土地上的所有者权利一并消失。但补偿安置协议存在《民法典》第144条、第146条、第153至154条规定的合同无效法定情形和《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定的“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”的除外。关于补偿安置协议的实施主体，新《土地管理法》第47条第4款、新《实施条例》第29条第1款规定“县级以上地方人民政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议”，从文义解释角度看，签订补偿安置协议的行政主体既可能是市、县政府，也可能是其组织的有关部门。由于有些地方性法规、规章规定设区的市、县政府可指定政府部门或乡镇政府签订补偿安置协议，人民法院应谨慎确定并尊重行政主体资格。（三）补偿安置决定的审查补偿安置决定合法性审查，要重点围绕补偿内容是否公平合理。一是征地补偿安置决定是否有事实和法律依据，包括是否依法及时作出、被征收的土地是否在土地征收公告范围内、用地项目是否符合公共利益需要、补偿安置方案是否合法等进行全面审查。二是补偿内容是否公平合理。公平就是同样情况同一标准同样对待；合理就是对于合法房屋至少要做到拆一还一甚至更高；及时就是必须先补偿后拆迁；足额就是补偿要做到“生活水平不降低、长远生计有保障”“居住条件有改善”。判断补偿安置是否公平合理，既要严格执行法律、法规、规章，又要考虑符合上位法的地方性规定，还要全面实现“生活水平不降低、长远生计有保障”“居住条件有改善”。具体而言，在确认征收土地公告和征地补偿安置方案的合法性的前提下，人民法院在确定并计算土地补偿费、安置补助费、青苗、房屋以及社会保障等补偿内容时，应当按照新《土地管理法》《实施条例》和补偿安置方案所确定的标准、内容和计算方法进行。对补偿安置决定合法性的审查，应当坚持公平合理补偿并秉持司法谦抑；对规范性文件和补偿安置方案中结合当地实际且不违反上位法和省级补偿安置政策规定的各项补偿费用的补偿标准、支付对象和支付方式，可予以支持。实践中，经常发生能否适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿的争议。原则上，集体土地与国有土地征收补偿理论、范围与标准均不相同，因此应严格限制集体土地上房屋参照国有土地上房屋补偿标准规则的适用，对《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《审理农村集体土地行政案件规定》）第12条第2款的特别规定，要全面准确理解。当然，由于国有土地上房屋征收补偿标准一般高于集体土地的补偿标准，行政主体参照国有土地上房屋征收补偿标准对被征收的房屋进行补偿的，为了充分保障被征收土地农民的合法权益，人民法院应予尊重。（四）责令交出土地决定的审查及强制执行根据《行诉法解释》第155条至第161条关于非诉行政执行及《审理农村集体土地行政案件规定》第14条的规定，借鉴最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》相关规定，市、县政府作出责令交地决定后、向人民法院申请执行时，除提交强制执行申请书外，还应当提交以下材料：（1）责令交地决定及作出该决定的相关证据（包括补偿安置方案、补偿安置协议及要求履行协议的书面决定或补偿安置决定、土地征收申请批准文件、土地征收公告）和所依据的规范性文件；（2）责令交地决定送达凭证、催告情况及被征收人、直接利害关系人的意见；（3）社会稳定风险评估材料；（4）申请强制执行的土地（房屋）状况。非诉行政执行案件由人民法院行政审判庭进行审查，审查范围包括：（1）申请人是否系作出责令交地决定的市、县政府；（2）被申请人是否系责令交地决定所确定的义务人；（3）申请人是否已履行补偿安置协议或补偿安置决定的补偿安置义务，被申请人是否已依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置，不履行交地腾房义务是否已影响征收工作正常进行；（4）申请人催告被申请人履行情况，即是否系催告书送达十日后被申请人仍未履行义务；（5）是否系在法定期限内申请执行；（6）是否属于本院管辖；（7）责令交地决定是否合法且符合强制执行条件。需要注意的是，在依据要求履行补偿安置协议的书面决定作出的责令交地决定的强制执行情形下，对决定合法性的实质审查重点放在安置补偿协议的合法性方面。