【编者按】
这是吉林法院审理的案件。山东老板到吉林投资，尽管事事谨小慎微、处处请示汇报，但最后仍然落了个人财两空的悲惨结局。
这个案件尚在一审时，某基层法院主管刑事的副院长就认为无罪，并征求我的意见。我了解案情后，非常坚定地认为这就是无罪案件，并写了系列文章，全面阐明了无罪理由。但遗憾的是，一审还是定罪了，企业家被判处15年徒刑；二审最终也还是维持原判了。企业家在监狱服刑期间，仍然不断申诉喊冤。
我接触过很多案件，包括不少冤案，但此案是最令我心痛的一个案件，我感到从未有过的无力和无望。主要原因有两个：一是这个企业家是农机生产厂商，并非经销商或者农户，却也被判处诈骗罪，是全国唯一的。二是这个企业家行事非常谨慎，对于当时社会上存在的异地报补行为是否合法合规，其没有把握，遂专门打报告请示，经当地市委书记、市长和市检察长批示，并在政府相关部门支持配合下，才实施异地报补行为。但想不到，时过境迁、领导更替后，司法机关却认定该行为构成犯罪，并处以重刑。这种情况，也是全国唯一的。
民营企业家的艰难处境，由此可见一斑，值得所有人警醒和深思！虽然，我们可以提醒民营企业家，国家补贴是个双刃剑，坑特别多，能不要尽量不要。但如果大家都不敢申请国家补贴了，国家的产业政策、调控手段或许就失灵了。因此，取信于企业家的最好办法，或许就是敢于承认错误、及时纠正错案。
这个案件如果不纠正，所有企业家，不管多么谨慎，可能都将无所适从，都将难以真正信任政府，可能再也无法安心经营企业了。民营经济又如何发展壮大？
如果最高法院出面纠错，或者指导吉林高院纠错，并作为典型案例公布，必将重振民营企业家的信心，或许还能破除“投资不过山海关”的魔咒，推动东北民营经济进一步发展壮大。
【正文】
企业家喊冤案例之四：报经市领导批示的异地报补行为仍被定罪处罚
在政策性很强的事务中，尤其是农机补贴、新能源车补贴等单方给付类政策补贴中，掌握政策制定、解释权的政府主管部门，往往不认为是违法违规的行为，公安机关却认为构成了犯罪，并直接把民营企业的老板抓了！
本案最为典型，不仅农业部明确规定“农民跨省购买农机具并享受补贴政策……不宜简单视为违法违规行为，也不宜将此认定为给国家造成资金损失”，而且，该企业家行事非常谨慎，对于当时社会上存在的异地报补行为是否合法合规，其没有把握，遂专门打报告请示，经当地市委书记、市长和市检察长批示，并在政府相关部门支持配合下，才实施异地报补行为。但想不到，时过境迁、领导更替后，司法机关却认定该行为构成犯罪，并处以重刑。
民营企业家的艰难处境，由此可见一斑，值得所有人警醒和深思！通过本文讨论和呼吁，如果能够推动最高法院再审纠错，或者指导吉林高院纠错，并作为典型案例公布，必将重振民营企业家的信心，或许还能破除“投资不过山海关”的魔咒，推动东北民营经济进一步发展壮大。
【基本案情】
吉林省A市的农机公司被列入国家和吉林省农机补贴目录。农民自主选择购买该公司生产的农机具后，在购机地农机具购置补贴指标限额内，享有申请补贴资格。
2011年，农机公司法定代表人江某听说,其他公司的农机在销往黑龙江省后，生产厂家将这部分车辆的相关资料拿到吉林省A市，通过本地经销商在农机部门申报了补贴，即“异地报补”。因农机公司的农机也存在销往黑龙江后未能在当地办理补贴的情况，江某想照此办理。但异地报补行为是否合法合规，其没有把握，遂专门打报告请示当地市委市政府和市检察院，市领导批示政府相关部门予以支持配合。
于是，2011年至2015年，江某在农机局支持下，将农机公司已销售到黑龙江省的农机具，在吉林省A市找本地农民，以给农民“好处费”的名义，让农民提供身份证件顶名虚假购买，将补贴申领出来。为此，农机公司共伪造当地农民购买农机具的假档案1648套，骗取国家农机购置补贴资金人民币4700多万元。
【政策背景】
一、农机补贴政策
2004年11月1日，《中华人民共和国农业机械化促进法》颁布实施，国家财政部、农业部同步启动了农机购置补贴政策。吉林省农业委员会、财政厅根据国家政策制定的《吉林省农业机械购置补贴及全程农机化工程建设实施方案》规定：“一、补贴程序：购机者向乡镇农机站提出申请，农机站审核后报县农机部门与财政部门审核后公示。公示合格的购机者到县农机部门拍照并领取《农业机械购置补贴申请表》，办理相关审批手续后，由县农机部门和财政部门发放《农机购置补贴确认通知书》，签订购置补贴协议书。二、购机者持购机协议和身份证自主选择经销商，交差价购买农机具，经销商向购机者出具全额发票。三、经销商将补贴农机具发送到购机者所在县政府所在地，县农机、财政部门对购机者所购农机具进行核实。”
二、异地报补模式
根据农机购置补贴政策，2010年国家实施农机补贴政策以来，由于拨付补贴资金数额和各省购买力的差异，市场需求旺盛的省份补贴资金不足（如黑龙江省），市场饱和需求不足的省份有剩余（如吉林省）。农机公司销往黑龙江的农机，因当地补贴指标不足，时常出现想购机的农户享受不到补贴的情况。为了满足农民的购机需求，农机公司便将农机以“扣除补贴”后的价格销售给黑龙江省享受不到补贴指标的农民，然后在有剩余补贴的吉林省A市领取补贴。具体办法是寻找享有补贴资格、但没有实际购机需求的农民申报购机。补贴资金发放给购机农民后，购机农民扣除相关费用后，将剩余补贴资金支付至农机公司账户。
三、农业部办公厅文件
农业部办公厅《关于山西省农机购置补贴政策落实有关问题的意见》（农办机〔2014〕22号）内容如下：
农机购置补贴是中央强农惠农政策富农政策的重要内容。从你局反映的情况看，河北、河南等地农民借用山西省农民身份证，在山西购买农机具，并在山西省办理农机补贴手续，主要原因是当地跨区作业现象比较普遍，相邻省份之间农民合作使用农机关系比较紧密，且当年山西省农机补贴资金指标较周边省市宽裕，基本能满足当地农民的购机要求，外省（外县）农民便通过业务合作关系在山西省享受农机购置补贴资金、购买了农业机械。我部认为，农民跨省购买农机具并享受补贴政策，有不合理因素，但从根本上讲，农机具还是在农民手中，还是用于农业生产，补贴实惠最终落到了农民，符合中央农机购置补贴政策导向，达到政策目的，不宜简单视为违法违规行为，也不宜将此认定为给国家造成资金损失。
四、当地市领导批示
对于实施异地补贴，农机公司事前曾多次向A市市委、市政府、市检察院的相关领导汇报，有关领导的批示如下：
（一）市委领导批示
2012年6月7日《农机公司的工作汇报》显示：农机公司明确向A市市委书记表明“由于我市农机市场处于半饱和状态，我公司以农机补贴后的价格卖给省外、市外一部分拖拉机。但目前多数还没有享受到农机补贴，恳请您帮助协调相关部门在充分核实的基础上，将此批拖拉机的补贴手续拿回A市填报，以此减少企业的损失。”
市委王cs书记批示：“请qd同志、zg同志积极协调并处理好此事。”
qd同志批示：“请zg市长协调处理，并与我保持沟通进展情况报cs书记。”
孙zg市长批示：“帮助企业做大做强，提供具体操作办法。”
（二）市政府领导批示
孙zg市长在《关于扶持农机公司发展的意见》批示：“请农委cd主任召开会议研究各区县如何落实？由此带来的问题如何解决？我同意此意见。”
（三）市检察院领导批示
《农机公司工作请示》显示：农机公司请示本市农民购买享受补贴的农机产品，转卖到外省市获得少量差价的行为，不做违法处理；允许本地农机产品先销售后办理补贴手续。
A市检察院吴cz检察长批示：“请转各县（区）检察长，安排专人帮助协调此事。”
【争议焦点】
吉林高院终审判决确认了涉案所有农机均系真实销售到黑龙江省，而且确认涉案农机是“让利销售”，即黑龙江省的购机农民获得了国家补贴。但在法律适用和事实认定上存在如下分歧：
一、市领导的批示是否同意异地报补，能否作为免责的理由？
判决认为：市委、市政府领导及市检察院检察长的批示内容均不涉及允许农机公司违法异地报补的内容，故不能认定市领导同意“异地报补”。
申诉意见：农机公司实施“异地报补”，是经当地政府同意后才实施的，不构成犯罪。
1．对相关领导批示的理解应当结合请示内容加以判断
从请示及批示内容来看，请示报告已经非常明确地点明：“由于我市农机市场处于半饱和状态，我公司以农机补贴后的价格卖给省外、市外一部分拖拉机。但目前多数还没有享受到农机补贴，恳请您帮助协调相关部门在充分核实的基础上，将此批拖拉机的补贴手续拿回A市填报，以此减少企业的损失”，领导在这样的请示报告上不是简单地画圈、同意，而是明确提出了落实的措施、负责的人员，比如市委王cs书记批示：“请qd同志、zg同志积极协调并处理好此事。”qd同志批示：“请zg市长协调处理，并与我保持沟通进展情况报cs书记。”这样明确的批示，怎么会“没有体现出直接同意异地报补”？不仅已经同意，而且把工作都安排落实好了！
2．农机公司怕异地报补涉及法律风险，还特地请示了市检察院检察长
在给检察院的请示中明确写到：农机公司请示本市农民购买享受补贴的农机产品，转卖到外省市获得少量差价的行为，不做违法处理；允许本地农机产品先销售后办理补贴手续。
市检察长批示：“请转各县（区）检察长，安排专人帮助协调此事。”请看，检察长也不是简单的同意，而是在具体落实了！
3．从实际操作看
假如不是市委市政府及市检察院的大力支持，不是当地农机局的配合，农机公司不可能顺利申请到垫付的补贴资金。
4．领导的批示导致该行为不再具备成立犯罪的期待可能性
法不强人所难。地方行政机关、司法机关是法律、政策的直接执行者，具有相应的解释权。农机公司如实向市委书记、市长、检察长请示汇报，在政府部门、司法部门的配合支持下办理异地报补。此时，不能再苛求农机公司应该认识到该行为是违法犯罪行为，不具备成立犯罪的期待可能性。
二、农业部办公厅文件是否适用本案？
法院认为：“农机购置补贴的享受主体是购买补贴范围农机的农民，而本案上诉人江某系生产商，非农机购置补贴的享受主体，不符合农业部批复的精神，亦不能适用该批复免责”。
申诉意见：《农业部办公厅关于山西省农机购置补贴政策落实有关问题的意见》（农办机〔2014〕22号），明确指出：“农民跨省购买农机具并享受补贴政策……从根本上讲，农机还是在农民手中，还是用于农业生产，补贴实惠最终落到了农民，符合中央农机购置补贴政策导向，达到政策目的，不宜简单视为违法违规行为，也不宜将此认定为给国家造成资金损失。”
本案的异地报补情况和农业部的批示情况相比，区别只在于：农业部批示的案件中，河南等地农民是直接和山西农民联系，用山西农民的名义购买农机，而本案中，黑龙江省农民和吉林省农民没有直接沟通，而是通过农机公司和经销商作媒介，但是二者的本质上是一致的，即农机公司和经销商只起到了中介的作用，农机还在黑龙江农民手中，用于农业生产，补贴实惠也最终落到了黑龙江农民，达到了政策目的，同样不宜简单视为违法违规行为，也不宜将此认定为给国家造成资金损失。
三、让利销售是否影响犯罪成立？
判决认为：“省级政府依据国家政策发放补贴，系代表国家行使公权力行为，农机公司作为民营企业，无权代表政府发放补贴……江某辩解将让利的商业行为等同于政府发放补贴的宏观调控行为，纯系偷换概念，亦不能将其让利部分从诈骗数额中扣除”。
申诉意见：如果该论断成立，则2013年之前所有的领取补贴的行为都是犯罪行为，因为2013年之前农机补贴的政策是“差价购机，直补企业”，企业在销售的时候通过让利的方式给农民，让农民用较低的价格购买农机，差价部分由政府直接补贴给企业，也就是企业代替国家发放了补贴款，这和农机公司的做法并无本质差别，为什么中央政府、地方各级政府制定的规范性、指导性文件都认可企业可以代替政府发放补贴的做法，到了吉林高院就认为是“纯系偷换概念”？
四、本案是否有社会危险性？
判决认为：异地报补行为不仅非法占有国家补贴，而且还挤占当地农民的购机补贴指标、破坏了国家农机购置补贴的管理秩序和公信力，故社会危害性极大。
申诉意见：本案的罪名是诈骗罪，诈骗罪的社会危害性是侵犯公私财产的所有权，但该判决书将“挤占当地农民的购机补贴指标、破坏国家农机购置补贴管理秩序和公信力”等后果都作为评价申诉人是否构成诈骗犯罪的依据，姑且不论申诉人是否真的有上述社会危害性，即便有，也是构成其他的犯罪，而不是诈骗犯罪。更何况，在庭审中，国家农业部通过信息公开的方式出示了吉林省、黑龙江省2011-2015年农机补贴资金的使用情况，证实吉林省2011-2015年每年的补贴资金都有剩余，补贴指标根本用不完，所以申诉人并未挤占当地农民的补贴指标。
【法律分析】
农机公司曾就异地报补事宜事先向市委、市政府、市检察院请示，在获批同意后才实施。不仅说明市里知晓农机公司异地报补事宜，而且是有意将该政策作为对本地企业的重要扶持政策对待的---农机补贴优先用于本地企业当属情理之中。但时过境迁，当时被认为惠农利企的地方政策竟被认定为犯罪行为，并完全由农机公司承担，是不合理、不公正的。江某的行为不应认定为犯罪，理由如下 ：
一、异地报补行为没有社会危害性
“异地报补”在实际操作过程中，必然有一系列虚构事实、隐瞒真相的行为。比如乙地农民，其没有实际购置农机，却虚构自己购机的事实，欺骗乙地政府机关，成功申报补贴，并占有了部分补贴款。从表面、从局部看，乙地农民的行为似乎符合诈骗罪构成要件。但从实质、从整体看，正如农业部办公厅所指出，农机还是在农民手中，还是用于农业生产，补贴实惠最终落到了农民，符合中央农机购置补贴政策导向，达到政策目的，不宜将此认定为给国家造成资金损失。因此，“异地报补”的实质就是私下调剂指标、额度，而且在一定程度上使得国家补贴资金得到更加充分的使用，虽然违反国家政策规定，但没有社会危害性，起码没有达到应受刑罚处罚的社会危害性。具体理由如下：
1．“异地报补”最终实现了政策目的
国务院农机主管部门认为“异地报补”不违法。农机购置补贴类案件属于单方给付类，是政府对购买农机具的农民进行无偿补贴，并不要求相应的经济回报。在决定农机购置补贴类案件是否构成犯罪时,必须分析社会目的是否落空，只有社会目的落空，才能定罪处罚，否则就不构成犯罪!
社会目的是否落空, 应当参考借鉴政策制定实施部门，也就是农业行政主管部门意见进行判断。主要看农机是否到了农民手中、是否用于农业生产。而且，判断农机是否到了农民手中、是否用于农业生产，不能割裂开来，只看一时一地，而务必从整体、从全局看。如果仅从乙地看，农机并未到乙地农民手中，也未用于乙地的农业生产，似乎乙地支付农机补贴的政策目的落空了，似乎对乙地农民定罪处罚是合理的。但如果扩大范围，将甲地纳入进来看，就能发现，甲地虽然没有支付农机补贴，但农机却到了甲地农民手中、用于甲地的农业生产，在乙地落空的政策目的其实并没有真正落空，而是转移到甲地来实现。这是私下调剂指标、额度必然导致的结果。因此，从整体、从全局看，农机购置补贴的政策目的还是达到了，只是在地域上进行了错配，不能认定为犯罪。
2.“异地报补”并未导致国家资金损失
在异地报补模式下，由于实际购机农民在本地难以或者无法获得补贴，遂与经销商约定，愿以其补贴后的价格购买农机但不要销售发票，发票留给经销商，经销商再到外地寻找符合条件的农民，以外地农民名义申报补贴，并将发票开给顶替的农民，外地农民领到补贴后经销商再付给借用身份证顶替农民微量好处费。中央电视台《焦点访谈》中的一句话切中要害：“原来，农机经销商也没有什么特殊的渠道，而是先替农民垫付农机购置补贴，然后再到购机指标宽裕的区县，借用当地农民的身份把补贴资金领了出来。” 无论是补贴销售方还是补贴购买方，市场各方其实都是政策受益方，补贴资金发挥出了应有效益。由于“异地报补”的实质就是私下调剂指标、额度，在一定程度上使得国家补贴资金得到更加充分的使用。
因此，农业部办公厅才明确认为：“补贴实惠最终落到了农民，……不宜将此认定为给国家造成资金损失。”对于未导致国家资金损失，实现了政策目的，农业部都明确认为不宜简单视为违法违规的“异地报补”行为，其社会危害性远远没有达到犯罪的程度。
二、农机公司没有非法占有补贴资金
在异地报补模式下，由于实际购机农民在本地难以或者无法获得补贴，遂与经销商约定，其以优惠价格（即扣除补贴后的价格）购买农机但不要销售发票，发票留给经销商，让经销商到外地去申请补贴。经销商到外地找到符合条件的农民，将销售发票开给外地农民，并以外地农民名义申报补贴。外地农民领到补贴并扣除少数费用后，将大部分补贴交给经销商。从补贴资金的流向看，确实大部分补贴到了经销商账户，其并没有再支付给实际购机农民，但实际上，经销商早在出售农机时，就已经将补贴资金垫衬给购机农民了，其此时只是平账而已，并非占有补贴资金。
而且，由于经销商承担了申请不到补贴的风险，目前还有垫付的1080万补贴资金没有收回。经销商将农机销售给甲地农民但不开具销售发票，销售价格肯定比开具发票的低。实际销售价格与开具发票的市场价格之间的差价，实际上就是补贴。在充分竞争的市场条件下，补贴将由市场各方分享。
三、被告人没有诈骗犯罪的主观故意
“异地报补”不仅全国各地普遍存在，而且当地政府明确支持，是作为对本地企业的重要扶持政策对待的，在实施过程中，还得到了政府农机主管部门及工作人员的大力配合协助。这种情况下，是无法认定公司及江某个人具有犯罪故意的。相反，企业能够事先积极征求党政机关领导意见，并主动与相关司法机关咨询法律意见，恰恰是企业依法依规经营、预防法律风险的表现。法无明文规定不为罪。“法律不会强人所难”，即使从“期待可能性”的角度，也不应当将这种在当地政府指引下的违规行为当作犯罪处理。
四、根据最高人民法院相关专家意见，此类行为不应定罪
最高法院研究室刑事处喻海松处长就诈骗罪评注部分，特别提及“虚构交易事实套取农机购置补贴行为的定性”问题，其明确提出，“由于农机补贴存在地区差异，经销商利用本地农民名义骗领农机购置补贴，涉案农机具按照补贴后的价格销售给其他农民的”，不宜认定为诈骗罪。主要考虑：
1.行为不具有非法占有的目的，不符合诈骗罪的主观要件
行为人虚构交易事实，套取国家补贴，形式上确实符合诈骗的构成要件。但是，似不能认定行为人具有非法占有农机补贴款项的主观目的：一方面，行为人取得补贴是为了以更低的价格出售农机，取得市场竞争优势，交易中也确以补贴后的价格进行出售，没有占有补贴款项；另一方面，行为人作为农机销售人，其经营的公司具有购置、销售农机的资质，且在购得农机后按照补贴后的价格向其他农民进行了出售，存在真实的交易行为，不属于无交易、单纯骗取补贴的情形。而且，就尚未出售的部分农机，从现有材料难以得出被告人对该部分补贴有非法占有目的的结论。
2.行为未造成国家资金损失，不符合诈骗罪的结果要件
行为人先行套取补贴的行为确属违规操作，但从实际情况看，未造成国家资金损失。补贴资金最终全部落到了农民手上，经销商不存在从中侵占补贴资金。农民购机享受到了补贴后的价格，符合国家农机购置补贴的政策本意，虽然先行套取国家补贴款存在违规行为，但不应当认定为诈骗国家的补贴资金。
3.行为与当时的农机补贴政策关系密切，适用刑法惩治打击面过大
为不断适应农机补贴在实践中产生的问题，保障农民更好地享受优惠政策，农机补贴政策在执行中有多次调整、改革，相关情形在政策推出初期比较多发，但在政策调整完善之后基本得以杜绝，确实说明了此类行为与政策不完善密切相关，加以刑事规制要特别慎重。加之此类行为具有一定范围的普遍性，需要慎重评估惩处范围。
综上，本案中的异地报补行为，虽然有些手续材料是虚假的，但企业确实销售了农机具，而农民也以优惠价购买到了农机具。政府主管部门都认为达到了政策目的，不宜简单视为违法违规行为，地方司法机关怎么能定罪判刑呢？！其次，这还涉及到层次和视野的问题。对于政策目的是否实现，应当从国家层面去看。只要让我国农民得到了实惠（而不管是黑龙江还是吉林的农民），只要提升了我国农业机械化水平（而不管是黑龙江还是吉林的农业机械化水平），就应当认为实现了农机补助政策的目的，就不应定罪处罚。绝不能就事论事、机械办案，认为只要有隐瞒事实、虚构真相的行为，只要虚构、冒充了当地农民的身份，就认定为犯罪。
为此，恳请再审宣告申诉人江某无罪。