基本法领跑卫生健康事业
今天，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》正式施行。该法是我国卫生健康领域第一部基础性、综合性的法律，就落实党中央国务院在基本医疗卫生与健康促进方面的战略部署，作出了顶层的、制度性的、基本的安排。
作为法律位阶仅次于宪法的一部法律，该法可以说是卫生健康领域的“母法”，填补了一直以来我国医疗卫生与健康法治建设方面统领性基本法的空白，使我国医疗卫生事业的发展有了长远的规划和保障。
为深入理解该法的要义、规则、内涵，《中国卫生》杂志邀请业内专家做出详解——
卫生健康领域基础性法律来了
文丨清华大学法学院教授、中国卫生法学会常务副会长 王晨光
基本医疗卫生与健康促进法对于深化医药卫生体制改革与推动卫生健康事业发展将起到规范、整合、引领作用，是实施健康中国战略的坚实法律保障。
基础性法律推动健康事业法治发展
作为国家基础性法律，本法与刑法、民法典、教育法、环境保护法等重大社会领域中的基础性法律定位一致，是特定重大社会领域即卫生健康领域的基本法。
首先，基础性法律能起到推动该领域法律体系建构的作用。
卫生健康领域是一个范围广泛、全社会高度关注的重大领域，既涉及每一个公民健康，也涉及民族兴盛和小康社会建设。在这样一个重大社会领域，我国已制定《传染病防治法》《精神卫生法》等十余部单行立法、40多部行政法规和众多行政规章，有力推动了我国卫生健康事业的发展。但该领域一直缺少一部基础性的基本法。此次出台的基本医疗卫生与健康促进法历经20多年的酝酿，将起到把已有的分散和单行的立法整合成一个系统化的法律体系的作用。
其次，基础性法律具有推动该领域形成良好法治状态的作用。
全面推进依法治国不仅要关注法治运行的各个环节，如科学立法、严格执法、公正司法与全面守法，还要在所有重大社会领域中推进法治。如果在卫生健康领域中没有健全的法律体系和良好的法治状态，也就谈不上全面推进依法治国。法治状态的形成与完善，首先要有一部基础性的法律，然后在此基础上制定健全的法律体系，其后形成完善的机制和制度，并全面推动法律和制度体系的落地与实施。根据本法的要求，下一步将重点建立健全配套的法律机制和体制，从而形成良好的法治状态。
其三，基础性法律内容涵盖广泛，具有综合性，涉及该领域内所有子系统或分部门。
一般而言，卫生健康法体系包括三大部门，一是医事法（医疗服务法），二是公共卫生法，三是健康产品法（食品、药品和医疗器械管理法）。从法律角度，这些部门调整的法律关系各有不同。例如，医事法调整医疗服务提供者（医疗机构和医护人员）与个体患者之间形成的法律关系；公共卫生法调整公共卫生服务提供者（管理机构和人员）与社会群体（社区、地区、民族）之间形成的法律关系；健康产品法则调整健康产品的研发、生产、经营和使用者与终端用户之间形成的法律关系。这些法律关系既包括民事平等主体之间的横向法律关系，也包括公权力行使者与群体民众之间的纵向法律关系；既包括健康产品的研发、生产、经营与使用者之间的商事法律关系，也包括监管部门与被监管方的纵向法律关系。它横跨众多传统部门法领域，如合同法、侵权责任法、行政法、公司等市场主体组织法、市场监管法、金融与保险法、刑法等部门法。本法打破了传统部门法的局限，具有多重部门法的性质和特点。这不仅成为本法的特色，也为其今后的实施带来新的挑战。
框架性法律规划健康领域重点制度
本法出台后，有些观点认为：该法是部框架性法律，条文过于宽泛和抽象，缺乏操作性。确实，该法的法律地位和立法使命决定了它主要是部框架性法律，很多条文很难具有在具体案件中直接适用的可诉讼性。但是，抽象规范并非无用，而是对具体规范的适用和解释提供了可供依据的法律基础，同时对具体规范的空缺、模糊和冲突问题也提供了明确的法律指引。因此，本法对于进一步建构和完善医疗卫生与健康体制具有巨大的支撑和引导作用。
简要而言，该法规划的卫生健康领域重点制度包括以下几个方面：
基本医疗卫生服务体系。基本医疗卫生服务制度一直被视为医药卫生体制改革的关键制度、卫生健康体制中的核心制度。本法首次在法律上明确了基本医疗卫生服务的概念，即第十五条规定“基本医疗卫生服务，是指维护人体健康所必需、与经济社会发展水平相适应、公民可公平获得的，采用适宜药物、适宜技术、适宜设备提供的疾病预防、诊断、治疗、护理和康复等服务。基本医疗卫生服务包括基本公共卫生服务和基本医疗服务”。
基层医疗卫生服务网络。本法第十条明确规定“国家合理规划和配置医疗卫生资源，以基层为重点，采取多种措施优先支持县级以下医疗卫生机构发展，提高其医疗卫生服务能力”。第三十四条规定“国家加强县级医院、乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务中心（站）和专业公共卫生机构等的建设，建立健全农村医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务网络”。本法首次在法律上提出“农村医疗卫生服务网络”和“城市社区卫生服务网络”概念，对进一步推进和完善基层医疗卫生服务网络建设提供了明确的法律基础和指引。
医疗机构分类管理制度。在整个卫生健康事业中，政府举办的医疗卫生机构是中坚力量。同时，我国在医药卫生体制改革中历来主张建立政府主导的多元办医格局、多元投入机制。本法提出，对于不同类型的医疗卫生机构实行分类管理的办法，并对社会办医制定了鼓励性规定。
多层次医疗保障体系。本法第八十二条规定“基本医疗服务费用主要由基本医疗保险基金和个人支付；国家依法多渠道筹集基本医疗保险基金”。第八十三条进一步规定“国家建立以基本医疗保险为主体，商业健康保险、医疗救助、职工互助医疗和医疗慈善服务等为补充的、多层次的医疗保障体系”。
药品供应保障制度。《药品管理法》和《疫苗管理法》对于药品和医疗器械的研发、生产、流通、使用和上市后再评价已经做出全面系统的规定。本法除了重申药品的安全有效可及、强化药品质量监管的基本原则以及以临床需求为导向的药品审评审批制度和药品全过程追溯制度外，还从药品的临床使用方面提出了科学、合理用药的原则，并着重就药品供应保障体系加以规范。
健康影响评估制度。影响健康的主要因素除了个人体质和生活方式外，还包括社会经济环境和物质环境，而后两者对健康显然具有更大的影响。本法第六条要求各级政府应建立健康影响评估制度，将健康理念融入各项政策，组织健康促进规划和行动，将主要健康指标改善情况纳入政府目标责任考核。
此外，本法还就公民是健康第一责任人的法律原则、医疗卫生综合监管体系等做了详细规定。
法律的出台只是万里长征第一步。基础框架的交付离大厦的最后完工还很远。这一基础性法律还需要更多的单行法律、法规和规章的充实和细化，有待于多种具体机制、制度的建构和完善。总之，方向已经指明，坚冰已经打破，只待落实工作及时跟上，进一步的立法和制度建构工作及时启动。
支持朝气蓬勃的健康中国法律体系
文丨中国卫生法学会副会长、中国医院协会医疗法制专委会常务副主任委员、北京华卫律师事务所主任 郑雪倩
作为法律位阶仅次于宪法的一部法律，基本医疗卫生与健康促进法是我国卫生健康领域第一部基础性、综合性的法律，可以说是卫生健康领域的“母法”，填补了一直以来我国医疗卫生与健康法治建设方面统领性基本法的空白，使我国医疗卫生事业的发展有了长远的规划和保障。
强调公民依法享有健康权
国家和社会尊重、保护公民的健康权。公民依法享有从国家和社会获得基本医疗卫生服务的权利。本法强调了政府责任，要求国务院和地方各级人民政府领导医疗卫生与健康促进工作。国家建立基本医疗卫生制度，基本医疗卫生服务包括基本医疗服务和基本公共卫生服务，基本公共卫生服务由国家免费提供。
本法第七章规定了资金保障，要求各级人民政府应当切实履行发展医疗卫生与健康事业的职责，建立与经济社会发展、财政状况和健康指标相适应的医疗卫生与健康事业投入机制，将医疗卫生与健康促进经费纳入本级政府预算，按照规定主要用于保障基本医疗服务、公共卫生服务、基本医疗保障和政府举办的医疗卫生机构建设和运行发展。
本法第八章规定了监督管理。国家建立健全机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的医疗卫生综合监督管理体系。国家鼓励公民、法人和其他组织对医疗卫生与健康促进工作进行社会监督。
坚持公益性原则
本法以法律的形式明确医疗卫生事业应当坚持公益性原则，医疗卫生与健康事业应当坚持以人民为中心，为人民健康服务。医疗卫生服务体系坚持以非营利性医疗卫生机构为主体、营利性医疗卫生机构为补充。
本法对于公立医院的公益性做出明确规定。政府举办的医疗卫生机构应当坚持公益性质，所有收支均纳入预算管理，按照医疗卫生服务体系规划合理设置并控制规模。公立医院要以保证医疗服务、促进公民健康为导向。国家推进基本医疗服务实行分级诊疗制度，引导非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊，缓解医疗卫生资源不均衡的问题。
同时，本法对于公立医院和社会资本的关系做了详细说明。本法明确规定“政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构”。由于非营利性医院和营利性医院在设立目的、经营方式、收益分配方式、服务对象、财政补助政策、税收政策等很多方面存在区别，如果允许政府举办的医疗卫生机构与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构，则可能导致部分公立医院变相追求资本回报事情的发生，违背政府举办公立医疗机构的初衷。本法出台前，国家未明令禁止社会资本与公立医疗机构合作举办营利性医疗机构，但此次本法明确规定，表明了国家保证公立医疗机构非营利性的态度。
维护医疗卫生人员合法权益
本法第四章对医疗卫生人员做出专章规定，明确国家和政府在医疗卫生人员教育培养、执业、管理全过程的保障责任，维护医疗卫生人员的合法权益。
本法第五十二条规定“国家制定医疗卫生人员培养规划，建立适应行业特点和社会需求的医疗卫生人员培养机制和供需平衡机制”。通过立法改革医学教学制度，提高医疗卫生人员整体素质，明确医疗卫生发展方向，一方面可以稳定人员队伍，另一方面可以培养更多符合时代发展、社会需要的医疗卫生人才。
本法第五十五条规定“国家建立健全符合医疗卫生行业特点的人事、薪酬、奖励制度，体现医疗卫生人员职业特点和技术劳动价值”。建立合理合法的薪酬制度，稳定医疗卫生人员队伍，吸引更多优秀人才进入医疗卫生行业，才能从根本上缓解优质医疗资源不足的问题。
对于屡禁不止的暴力伤医事件，本法第四十六条特别规定“医疗卫生机构执业场所是提供医疗卫生服务的公共场所，任何组织或者个人不得扰乱其秩序”。用法律的形式明确将医疗机构列为公共场所，医闹问题就不再是单位内部问题，而是社会公共问题，公安机关就能够成为医院治安的主体。
规范药品采购 管理医疗器械
此次国家通过立法形式，完善了药品供应保障制度，规范了药品采购工作，维护了药品价格秩序。结合此前的药品零差率销售、公立医疗机构药品采购“两票制”和“4+7”城市药品带量采购政策，可以看到国家正在努力通过各种方式规范药品流通秩序，降低患者用药负担，让广大群众实实在在地获益。
本法还规定了医疗器械的管理，第六十五条规定“国家加强对医疗器械的管理，完善医疗器械的标准和规范，提高医疗器械的安全有效水平。国务院、国家卫生健康主管部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生健康主管部门应当根据技术的先进性、适宜性和可及性，编制大型医用设备配置规划，促进区域内医用设备合理配置、充分共享”。医疗器械安全事关民生福祉，相关规定体现了国家对于医疗器械监督管理工作的重视，将以维护公众健康为目标，进一步促进医疗器械资源合理配置、保障医疗器械使用安全可及。
公民对自己健康负责
在本法草案的起草初期，法律名称曾为“基本医疗卫生法”。随着《“健康中国2030”规划纲要》明确提出“以人民健康为核心”和“预防为主”的新时期卫生与健康工作方针，实现由“以治病为中心”向“以健康为中心”转变，本法修改为“基本医疗卫生与健康促进法”。
本法的一大亮点在于加入了健康促进的相关内容，提出公民要对自身健康负责的理念。第六十九条规定“公民是自己健康的第一责任人”。作为权利人，每个人都要对自身健康负责，践行健康的生活方式，同时还要增强为健康投资的意识。由于基本医疗保险有限额和赔付比例的限制、部分药费等费用不属于报销范围等原因，基本医疗保险只能“保”而不能“包”，需要以商业健康保险为补充，增强抗风险能力，减轻经济负担。国家鼓励发展商业健康保险，满足人民群众多样化健康保障需求。每个人从年轻时就要开始积累健康保险资金，为自己做好健康保障规划。
基本医疗卫生与健康促进法对全生命周期健康管理和促进做出立法安排，标志着国民健康保护体系的全面形成。国家完善卫生健康法治体系，公民养成健康的生活方式，人人参与，才能提升我国健康水平、支撑起朝气蓬勃的健康中国。
营造尊医重卫法治环境
文丨中国医学科学院医学信息研究所医疗卫生法制研究室主任、中国卫生法学会常务理事／学术委员会副主任 曹艳林
尊重医疗卫生人员是一个正常社会的基本道德要求，调动广大医疗卫生人员积极性是医药卫生体制改革成功的关键。刚刚审议通过的基本医疗卫生与健康促进法作为我国卫生健康领域首部基础性、综合性法律，通过多个法律条文，彰显了尊医重卫的重要性，为营造尊医重卫的法制环境奠定了基础。
全社会应当尊重医疗卫生人员
本法第五十七条提出：全社会应当关心、尊重医疗卫生人员，维护良好安全的医疗卫生服务秩序，共同构建和谐医患关系。医疗卫生人员的人身安全、人格尊严不受侵犯，其合法权益受法律保护。禁止任何组织或者个人威胁、危害医疗卫生人员人身安全，侵犯医疗卫生人员人格尊严。国家采取措施，保障医疗卫生人员执业环境。
尽管此前我国《执业医师法》已经规定“全社会应当尊重医师。医师依法履行职责，受法律保护”。但从法律层面明确规定医疗卫生人员人身安全、人格尊严不容侵犯，全社会应当尊重医疗卫生人员等，在我国还是首次。这从法律层面宣示了医疗卫生人员的地位和尊严。
医疗卫生机构为公共场所
本法第四十六条提出：医疗卫生机构执业场所是提供医疗卫生服务的公共场所，任何组织或者个人不得扰乱其秩序。
医疗卫生机构作为保障人民群众健康权益的场所，一直具有公共场所属性。但以往由于各种原因，国家并没有从法律上规定医疗卫生机构为公共场所，这就导致了一些地方在发生医疗纠纷时，冲击、打砸医疗卫生机构，侮辱、伤害医疗卫生工作人员的事件时有发生，严重伤害了医疗卫生秩序和医疗卫生人员的感情和尊严。本法明确将医疗卫生机构规定为公共场所，将有利于公安部门公正、严格执法，有利于维护医疗卫生机构秩序，保障医疗卫生人员人身安全和执业尊严。
保障医疗卫生人员工资待遇
本法第五十五条提出：国家建立健全符合医疗卫生行业特点的人事、薪酬、奖励制度，体现医疗卫生人员职业特点和技术劳动价值。
医疗卫生行业技术难度高，医疗卫生人员培养难度大、工作压力大、工作任务重、风险高，理应建立与之相适宜的薪酬制度，才能保障医疗卫生人员安心工作，才能体现国家、社会对医疗卫生价值的认可和尊重。
此外，本法还规定，对从事传染病防治、放射医学和精神卫生工作以及其他在特殊岗位工作的医疗卫生人员，应当按照国家规定给予适当津贴。津贴标准应当定期调整。国家建立医疗卫生人员定期到基层和艰苦边远地区从事医疗卫生工作制度。对在基层和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员，在薪酬津贴待遇、职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面实行特殊优惠待遇；鼓励有条件的地方实行更优惠的待遇措施。这些是对医疗卫生人员中有特殊执业风险和特殊贡献的人员，给予的更加适宜的薪酬待遇政策。
自我要求高 行业自律严
本法第五十一条提出：医疗卫生人员应当弘扬敬佑生命、救死扶伤、甘于奉献、大爱无疆的崇高职业精神，遵守行业规范，恪守医德，努力提高专业水平和服务质量。医疗卫生行业组织、医疗卫生机构、医学院校应当加强对医疗卫生人员的医德医风教育。
医疗卫生人员从事的是人命关天的职业，责任极其重大，要求自然非常严格。医疗卫生人员是唯一获得法律授权可以给人看病、诊断、治疗的职业群体，这是法律对医务人员最大的信任与尊重。能力越大，责任也越大；责任越大，要求就越高。普通公民如果给人实施医疗行为，轻则受到行政处罚，重则按照非法行医罪论处；非医疗卫生人员如果对人体实施侵入性行为，会被按照伤害罪处罚，而医务人员则是正常的医疗行为。这些都是法律赋予医务人员的权益，也是法律、社会对医务人员的信任，这样必然要求医疗卫生人员应当有更高的职业精神和道德要求。
一个行业要想获得社会的普通尊重，必然是一个自我要求高、行业自律严的行业。上述法律条文的规定，既是对医疗卫生人员职业精神的要求，也是保障医疗卫生人员受到社会普遍尊重的基础。
为人员执业免除后顾之忧
本法第四十七条提出：国家完善医疗风险分担机制，鼓励医疗机构参加医疗责任保险或者建立医疗风险基金，鼓励患者参加医疗意外保险。
医疗行业是高知识、高风险行业，在与疾病作斗争的过程中，有时候尽管医患都尽了最大努力、双方都没有过错，但仍然可能出现“人去钱光”的情形。虽然这种风险可以降低，但不可能完全避免。为了在与疾病作斗争的过程中，尽量将风险降低，尽量将风险合理分担，本法明确规定了国家完善医疗风险分担机制。这些规定将有利于构建一个较为完善的医疗风险分担体系，尽可能地化解医疗风险责任，为医务人员合理诊疗、尽全力与疾病做斗争、尽全力抢救病人等解除后顾之忧。同时，也使医疗意外发生时，病人家属可以得到一定的经费补充。这将有利于和谐医患关系的构建，也将为尊医重卫社会环境的构建提供物质基础。
完善人员培养和供需平衡机制
本法第五十二条提出：国家制定医疗卫生人员培养规划，建立适应行业特点和社会需求的医疗卫生人员培养机制和供需平衡机制，完善医学院校教育、毕业后教育和继续教育体系，建立健全住院医师、专科医师规范化培训制度，建立规模适宜、结构合理、分布均衡的医疗卫生队伍。
医疗卫生人员是卫生健康事业发展的主力军，是维护人民健康的中坚力量。面对人民群众日益增长的多元化、多层次医疗卫生服务需求，我国在培养和使用医疗卫生人员队伍的过程中，无论数量还是质量，无论人员规模还是人员结构都面临挑战。本法通过对医疗卫生人员培养机制和供需平衡机制的规定，将为建立与我国医疗卫生事业发展相适应的医疗卫生人员队伍打下基础。
基本医疗卫生与健康促进法作为我国卫生健康领域首部基础性、综合性法律，已经就医疗机构秩序维护、医疗卫生人员人身安全、人格尊严保护作出全面法律指引。法律的生命在于实践，如何将上述规定通过严格执法、公正司法真正贯彻实施，将是关键。
编辑/宁艳阳
本期编辑/杜景霖
审核/孔令敏 张士国
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